Vinnande anbud uppfyllde ej krav på kvalitetspolicy

Förvaltningsrätten i Malmö
2018-08-23
Mål nr 6638-18

SÖKANDE
Metos storkök AB

Ombud: Mikael Rendahl
Upphandlingsjuristen i Sverige AB
Box 1241
131 28 Nacka Strand
Tel: 716 62 00

MOTPARTER
1. Trelleborgs kommun
Rådhuset
231 83 Trelleborg

2. EMP Storkök AB
Box 1087
262 22 Ängelholm

SAKEN
Överprövning enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU)

FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten bifaller Metos storkök AB:s ansökan om ingripande enligt
LOU och förordnar att Trelleborgs kommuns upphandling avseende
storköksmaskiner får avslutas först sedan rättelse har skett genom förnyad
anbudsutvärdering. Vid den förnyade anbudsutvärderingen får anbudet från
EMP Storkök AB inte beaktas.

BAKGRUND
Trelleborgs kommun genomför upphandling avseende storköksmaskiner.
Upphandlingen genomförs enligt reglerna om öppet förfarande i LOU. Enligt
tilldelningsbeslut den 7 juni 2018 ska kontrakt tilldelas EMP Storkök
AB (EMP).

YRKANDE OCH INSTÄLLNING
Metos storkök AB (Metos) ansöker om överprövning av upphandlingen och
yrkar i första hand att upphandlingen ska få avslutas först sedan rättelse
skett på så sätt att ny utvärdering genomförs varvid anbudet från EMP inte
ska beaktas. I andra hand yrkas att upphandlingen ska göras om. Till grund
för talan anförs i huvudsak följande.
Kommunen har brutit mot transparens- och likabehandlingsprincipen i 4
kap. 1 § LOU genom att utvärdera och anta anbudet från EMP trots att anbudet
inte har uppfyllt samtliga obligatoriska krav. EMP uppfyller inte kravet
på att bifoga kvalitetspolicy och inte heller samtliga krav på produkterna.
Metos, som placerat sig på andra plats i upphandlingen, lider eller riskerar
att lida skada på grund av bristerna.
Vad gäller produktkrav är EMP i huvudsak återförsäljare av produkter från
Electrolux. Med anledning av att Electrolux inte har några produkter i sitt
sortiment som uppfyller de specifika produktkrav som ställts avseende
kombiugnar och förspolningsmaskin med kedjetransportör kan EMP rimligen
inte uppfylla produktkraven. Detta har Metos påpekat för kommunen,
vilket borde ha föranlett kommunen att närmare undersöka hur det förhåller
sig. Kommunen har i förfrågningsunderlaget inte angivit någon speciell tidpunkt
när produktkraven ska vara uppfyllda, varför dessa ska vara uppfyllda
på anbudsdagen.
EMP uppfyller inte heller det obligatoriska kravet på att med anbudet bifoga
sin kvalitetspolicy. Av punkt 4.2 i förfrågningsunderlaget framgår att ”Anbudsgivaren
ska ha ett strukturerat och dokumenterat miljö- och kvalitetsarbete,
vilket innebär att det minst ska finnas en miljö- och kvalitetspolicy.
Kopior av dessa ska bifogas anbudet”. EMP har till anbudet bifogat en
handling benämnd ”Kvalitetsplan” i vilket EMP anger bl.a. följande. ”Vår
kvalitetsplan kommer vi att redovisa i detalj i samband med ev. uppstartsmöte”.
Därefter finns en lista som förefaller vara en innehållsförteckning ur
EMP:s kvalitetspolicy. Någon beskrivning av EMP:s kvalitetsarbete går
emellertid inte att utläsa ur handlingen. Redan av ordalydelsen i kravet
framgår att kvalitetspolicyn ska bifogas anbudet. Kravet är klart och tydligt.
EMP har inte uppfyllt kravet så som det är formulerat. Kravet kan inte förstås
på annat sätt än att kvalitetspolicyn som ska bifogas anbudet ska styrka
att anbudsgivaren har ett strukturerat och dokumenterat kvalitetsarbete.
EMP har endast listat några begrepp som typiskt sett utgör rubriker i ett dokumenterat
kvalitetsarbete. Det framgår inte att EMP:s arbete är strukturerat
och dokumenterat. Det är kvalitetspolicyn som sådan som har efterfrågats
och inte en beskrivning av vad som går att läsa om i policyn. Det är vidare
en kvalitetspolicy och inte en kvalitetsplan som efterfrågats. Förfrågningsunderlaget
har visserligen inte angivit exakt vad kvalitetspolicyn ska
innehålla. Detta kan dock inte innebära att den helt och hållet kan sakna
information. Det får anses underförstått att den åtminstone ska innehålla en
kortare beskrivning av vilka rutiner och åtgärder som vidtas för att upprätthålla
god kvalitet. Kommunen gör en extensiv tolkning av det eventuella
tolkningsutrymme som finns. Det går inte av den ingivna handlingen att
avgöra om EMP har en strukturerad och dokumenterad kvalitetspolicy.

Trelleborgs kommun bestrider bifall till ansökan och anför i huvudsak följande.
Kommunen anser att EMP uppfyller samtliga skallkrav och därmed
lämnat ett godkänt anbud. I förfrågningsunderlaget finns en kravspecifikation över samtliga produkter som efterfrågas. Dessa uppgifter är skallkrav
som innebär att anbudsgivaren ska kunna tillhandahålla samtliga produkter
med de krav som står i kravspecifikationen vid behov av kommunen. När
anbudsgivaren i upphandlingen lämnar pris på produkterna i avsnitt 6 i förfrågningsunderlaget
bekräftas att samtliga produkter med angivna krav kan
tillhandahållas. Det ställs i upphandlingen inget krav på att ge in produktkatalog
eller liknande. Det finns inget krav på att anbudsgivaren måste ha samtliga
maskiner i lager eller i sitt befintliga sortiment. Så länge anbudsgivaren
levererar rätt maskin efter beställning av kommunen är det godkänt. Det
finns inget som styrker att EMP inte kan tillhandahålla efterfrågade produkter.
Kravet avseende kvalitetspolicy är öppet för tolkning då det inte anges vad
en sådan policy ska innehålla. Det står endast att det ska finnas en som ska
bifogas anbudet och inte vad som ska vara med i den. I handlingen ”Kvalitetsplan”
som EMP bifogat står bl.a. följande: ”I vår kvalitetsplan regleras
bl.a. vår kvalitetssäkring både internt och externt, organisation för projekt,
tidsplaner, återrapportering, egenkontroller, provkörningsprotokoll, avsyn
av montage, avvikelserapport, miljöplan”. Dessa punkter anser kommunen
vara tillräckligt för att räknas som en kvalitetspolicy. Det står inte i förfrågningsunderlaget
att längre beskrivningar ska vara med utan en kvalitetspolicy
ska finnas. EMP har visat att bolaget har en kvalitetspolicy, vilket är
tillräckligt utifrån förfrågningsunderlaget. Det är kommunen som har formulerat
kravet och därför är det kommunen som bestämmer vad som är godkänt.

EMP bestrider bifall till ansökan och anför i huvudsak följande. EMP:s anbud
är rent och följer förfrågningsunderlaget. Bolaget delar helt upphandlande
myndighetes bedömning och konstaterat att myndigheten uppfattat
och utvärderat bolagets anbud på ett korrekt sätt.

SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Tillämpliga bestämmelser
En upphandlande myndighet ska enligt 4 kap. 1 § LOU behandla leverantörer
på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar
på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet
med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.
Av 20 kap. 4 och 6 §§ LOU framgår att förvaltningsrätten kan pröva om en
upphandlande myndighet har brutit mot någon bestämmelse i lagen och, på
talan av en leverantör som lidit eller kan komma att lida skada, besluta att en
upphandling ska göras om eller får avslutas först sedan rättelse gjorts.

Förvaltningsrättens bedömning
Vid överprövningar enligt LOU gäller att förvaltningsrätten i princip endast
prövar de särskilt angivna frågor som sökanden tar upp.
Metos anför till grund för sin ansökan att Trelleborgs kommun har brutit
mot LOU genom att utvärdera och anta anbudet från EMP trots att bolagets
anbud inte uppfyller samtliga skall-krav i upphandlingen.
För att konkurrens ska kunna ske på lika villkor krävs klara och tydliga
upphandlingsdokument. Av dessa ska det framgå vilka krav som måste uppfyllas
för att anbudet ska kunna antas. Sådana krav måste upprätthållas och
ett anbud som inte tillgodoser dessa krav får inte antas.
Vad gäller av Metos framförda brister i EMP:s anbud avseende uppfyllelse
av produktkrav finner förvaltningsrätten inte visat att EMP inte har uppfyllt
i upphandlingen ställda obligatoriska krav i detta hänseende.
Vad gäller av Metos framförda brister i EMP:s anbud avseende uppfyllelse
av kravet på att bifoga kvalitetspolicy gör förvaltningsrätten följande bedömning.
I upphandlingsdokumenten uppställs i kravspecifikationen punkten 4.2
Miljö- och kvalitetsarbete följande krav. ”Anbudsgivaren ska ha ett strukturerat
och dokumenterat miljö-och kvalitetsarbete, vilket innebär att det minst
ska finnas en miljö- och kvalitetspolicy. Kopior av dessa ska bifogas anbudet.”
Det har således i upphandlingen uppställts ett klart och tydligt obligatoriskt
krav på att kopia på anbudsgivarens kvalitetspolicy ska bifogas anbudet.
Enligt förvaltningsrättens mening är kommunens tolkning att det för kravuppfyllelse
är tillräckligt att anbudsgivaren visar att man har en kvalitetspolicy
inte förenlig med kravets lydelse.
EMP har till sitt anbud bifogat handling benämnd ”Kvalitetsplan”. I denna
anges följande. ”Vår kvalitetsplan kommer vi att redovisa i detalj i samband
med ev. uppstartsmöte. I vår kvalitetsplan regleras bl.a.
- Vår kvalitetssäkring både internt och externt
- Organisation för projekt
- Tidsplaner
- Återrapportering
- Egenkontroller
- Provkörningsprotokoll
- Avsyn av montage
- Avvikelserapport
- Miljöplan
Innehållet i handlingen kan enligt förvaltningsrättens mening inte uppfattas
på annat sätt än att bolaget har en kvalitetsplan, men att handlingen inte utgör
en kopia av denna. Handlingen utgör således inte en kopia på bolagets
kvalitetspolicy, oavsett hur högt ställda krav som har kunnat ställas på innehållet
i en sådan policy.
Då EMP således inte till anbudet bifogat kopia på sin kvalitetspolicy har det
aktuella kravet, så som det har formulerats av den upphandlande myndigheten,
inte uppfyllts. Eftersom EMP därmed inte har uppfyllt samtliga obligatoriska
krav i upphandlingen har Trelleborgs kommun agerat i strid mot
såväl transparensprincipen som likabehandlingsprincipen när bolagets anbud
har utvärderats och antagits.
Rätten finner således visat att Trelleborgs kommun i det aktuella upphandlingsförfarandet
har brutit mot 4 kap. 1 § LOU. Då Metos till följd härav har
lidit eller riskerat att lida skada föreligger grund för ingripande mot upphandlingen.
Upphandlingen bör rättas genom att förnyad anbudsutvärdering
genomförs, i vilken anbudet från EMP inte ska beaktas.