Högsta Domstolen referat NJA 1984 s. 700 (NJA 1984:126)

Instans
Högsta Domstolen
Referat
NJA 1984 s. 700 (NJA 1984:126)
Målnummer
B728-82
Domsnummer
DB24-84
Avgörandedatum
1984-10-08
Rubrik
7 § 1 st 3 lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m har - liksom 75 § 1 st d byggnadsstadgan (1959:612) - ansetts inbegripa åtgärder genom vilka del av byggnad inredes till väsentligen annat ändamål än det till vilket den delen tidigare varit använd, oavsett vilken användning övriga delar av byggnaden tidigare haft. - Tillika fråga om jämkning av tilläggsavgift vid olovligt byggande.
Lagrum
•  7 § 1 st. 3 lag (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.
•  75 § 1 st. d) byggnadsstadgan (1959:612)
Rättsfall
NJA 1983 s. 125

(Jfr 1983 s 125)

Allmän åklagare yrkade efter ansökan om stämning å Sydrevisioner Uddevalla AB på begäran av byggnadsnämnden i Uddevalla kommun vid Uddevalla TR att bolaget enligt 7 § 1 st 3 och 3 st samt 8 § 2 st lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m måtte påföras tilläggsavgift med (26 – 10) x 500 = 8 000 kr.

Till utveckling av sin talan anförde åklagaren: Den 3 nov 1980 ansökte B.S., verkställande direktör för bolaget, hos byggnadsnämnden i Uddevalla om byggnadslov för att ändra ett garageutrymme till kontorsrum på fastigheten Nonnen 1, Uddevalla. Ändringsarbetet påbörjades omkring d 25 nov 1980 och avslutades omkring d 15 jan 1981. Den omändrade bruttoytan utgöres av 26 m2. Den 10 dec 1980 gjorde 1:e byggnadsinspektören Rune L, stadsarkitektkontoret, Uddevalla, ett kontrollbesök på ovannämnda fastighet varvid konstaterades att ifrågavarande garage hade inretts till kontor utan att vederbörligt byggnadslov förelåg. Byggnadsnämnden har vid sammanträde d 29 jan 1981 beviljat bolaget byggnadslov och samtidigt beslutat överlämna ärendet till åklagarmyndigheten för uttagande av tilläggsavgift enligt 7 § lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m, vilket beslut vunnit laga kraft.

TR:n (ordf rådmannen Enderstein) anförde i dom d 20 jan 1982:

Domskäl. Bolaget har bestritt åklagarens yrkande och har yrkat att avgiften måtte helt efterges eller i allt fall kraftigt jämkas.

Bolaget har anfört: När bolaget förvärvade fastigheten fanns ett tidigare beslut om kontorisering av fastigheten. Bolagets inredning av garaget till kontor innebar alltså inte någon väsentlig ändring i byggnadens tidigare ändamål. Stadgandet i 7 § 1 st 3 lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m är därför inte tillämpligt. Bolaget förlitade sig på uppgifter av vederbörande arkitekt att ändringsarbetena kunde påbörjas i avvaktan på det byggnadslov, som sedermera beviljades. Ombyggnaden innebar endast en mindre förändring i del av byggnaden. Ombyggnaden är numera godkänd. Vid sådana förhållanden bör eventuell tilläggsavgift efterges eller i allt fall väsentligen nedsättas.

I målet är utrett att bolaget såsom ägare av fastigheten Nonnen 1 i Uddevalla utan byggnadslov låtit inreda garage till kontor, för vilket sådant lov erfordrats, och att bolaget inte rättat det utförda innan byggnadsnämnden upptagit fråga om påföljd eller ingripande. Förutsättningar för att tilläggsavgift skall utgå enligt 7 § 1 st och 2 st ovan nämnda lag föreligger därför. Tilläggsavgiften skall enligt lagen beräknas på det sätt åklagaren yrkat. Vad bolaget anfört utgör enligt TR:ns mening ej skäl att meddela jämkning.

Domslut. TR:n ålägger Sydrevisioner Uddevalla AB att till staten utge tilläggsavgift med 8 000 kr. Avgiften skall betalas till LS:tn i Göteborgs och Bohus län inom två månader från det domen vunnit laga kraft.

Bolaget fullföljde talan i HovR:n för Västra Sverige och yrkade att åklagarens talan måtte ogillas eller, i andra hand, att avgiften måtte helt efterges eller bestämmas till lägre belopp.

Åklagaren bestred ändring.

HovR:n (hovrättslagmannen Malmström, hovrättsråden Ericsson och Wesström samt adj led Nyberg, referent) fastställde i dom d 24 juni 1982 TR:ns dom.

Bolaget sökte revision och yrkade att åklagarens talan om tilläggsavgift måtte ogillas eller, i andra hand, att avgiften måtte helt efterges eller bestämmas till lägre belopp.

Riksåklagaren bestred ändring.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Wiking-Johnsson, hemställde i betänkande att HD måtte meddela följande dom: Domskäl. Bolaget har till utvecklande av sin talan i HD anfört: Bolaget förvärvade fastigheten d 1 aug 1980. Denna användes redan då som kontor enligt tidigare beslut av byggnadsnämnden. Innan bolaget flyttade in i byggnaden genomfördes vissa invändiga ändringar för vilka ej krävdes byggnadslov. Bolaget ansökte emellertid om byggnadslov för att också ändra garaget till kontorsrum. Ombyggnaden av garaget påbörjades i anslutning till att de övriga ändringsarbetena slutfördes, eftersom hantverkare och material då fanns tillgängliga. Efter besiktningen d 10 dec 1980 avbröts arbetet och en trinettbänk med elplatta, diskbänk och kylskåp borttogs. Arbetet återupptogs inte förrän byggnadslov hade beviljats. Hela byggnaden består av tre plan med omkring 240 m2 i varje. Kontorsrummets yta är 26 m2. – Eftersom den vidtagna åtgärden att ändra garaget till kontorsrum inte innebär att utrymmet tagits i anspråk för ett väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden i dess helhet förut varit använd är stadgandet i 7 § 1 st 3 lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m inte tillämpligt. Lagrummet skall förstås så att det kan tillämpas endast om användningsområdet för byggnaden i dess helhet väsentligen förändras.

Riksåklagaren har i förklaring framhållit bl a följande: I förarbetena till lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m uttalas att tilläggsavgift är avsedd för sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka och där fråga är om allvarliga överträdelser. Tilläggsavgift skall utgå för bl a sådana åtgärder som innebär att en byggnad eller del därav tas i anspråk för väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har använts. Som motiv härför har i förarbetena angivits att man vill komma till rätta med bl a de s k smygkontoriseringarna. – Det ändrade ändamålet som avses i lagtexten torde vara att hänföra till såväl hela byggnaden som endast en del därav. Om bestämmelserna läs tes på det sätt bolaget menar, skulle en stor del av tillämpningsområdet bortfalla. Som exempel kan nämnas fall där byggnadslov beviljats i viss begränsad omfattning för ändringar i en byggnad från t ex bostäder till näringsverksamhet. En ändring utan byggnadslov av ytterligare del av byggnaden till samma ändamål skulle då rubba grunden för det tidigare byggnadslovet men ändå inte föranleda tilläggsavgift. I förevarande fall har bolaget utan att avvakta byggnadslov låtit inreda en del av byggnaden till väsentligen annat ändamål än det till vilket samma del använts förut. Förutsättning för uttagande av tilläggsavgift måste därför anses föreligga.

Vad gäller bolagets andrahandsyrkande om eftergift eller nedsättning av tilläggsavgiften har riksåklagaren anfört: Enligt förarbetena till lagen bör möjligheten att nedsätta eller efterge avgiften utnyttjas endast i undantagssituationer, såsom då en underlåtenhet att söka byggnadslov kan anses ursäktlig eller i fall där överträdelsen är av bagatellartad natur. Genom den i målet aktuella ändringen har en relativt sett liten del av byggnaden inretts till annat ändamål än tidigare, varigenom hela byggnaden fått samma ändamål. Byggnadslov beviljades en kort tid efter ändringens huvudsakliga genomförande. Å andra sidan var bolaget medvetet om kravet på byggnadslov för ändringen och hade även ansökt om sådant före genomförandet av ändringen. Bolaget synes däremot ej ha sökt ytterligare kontakt med byggnadsnämnden före arbetets igångsättande.  Ändringen var av genomgripande art och innefattade vissa köksinstallationer som ej kom att omfattas av byggnadslovet, utan måste avlägsnas. Det är, sammantaget, inte fråga om en sådan bagatellartad situation att tillräckliga skäl att helt efterge tilläggsavgiften föreligger. Främst med hänsyn till att bolaget varit väl medvetet om att byggnadslov erfordrades samt till att detta senare ej kommit att omfatta samtliga åtgärder för vilka byggnadslov begärts, föreligger ej heller särskilda skäl för nedsättning av tilläggsavgiften.

De fall av olovligt byggande då enligt 7 § lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m tilläggsavgift skall utgå omfattar enligt ordalydelsen bl a att byggnad inredes helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd (1 st 3). En av tankarna bakom stadgandet var att komma till rätta med de s k smygkontoriseringarna (prop 1975/76:164 s 28 och 137). För att bestämmelsen skall kunna effektivt fylla denna funktion erfordras att även sådana fall inbegripes där en mindre del av en byggnad, som till en del redan används som kontor, ändras till kontorslokal, utan att byggnadslov föreligger. En sådan tolkning står också i överensstämmelse med avgörandet NJA 1983 s 125. Den i målet förevarande ändringen av garaget till kontorsrum omfattas därför i och för sig av stadgandet i 7 § 1 st 3.

I förarbetena till lagen understryks att tilläggsavgiften är avsedd för sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka (prop s 30 och 277). I huvudsak skall det röra sig om allvarliga överträdelser som är av den arten att de kan hindra eller försvåra planering på lång sikt för ändamålsenlig användning av mark och befintlig bebyggelse (s 30). Tilläggsavgiften skall emellertid utgå schablonmässigt och är inte avsedd att utgöra någon taxering av de enskilda överträdelsernas samhällsskadliga verkningar (s 30). Departementschefen förklarade att man, när det gäller byggande som omfattas av bestämmelserna om tilläggsavgift, sällan kan tala om ordningsförseelser och att man i de flesta fallen torde kunna utgå från att den som utför den olovliga åtgärden är medveten om att det krävs byggnadslov men av en eller annan orsak väljer att utföra åtgärden utan lov (s 277).

Den ändring av garaget till kontorsutrymme som nu är i fråga har av bolaget påbörjats och delvis genomförts innan det sökta byggnadslovet beviljats. Förutsättningar för att utdöma tilläggsavgift föreligger därför. Frågan uppkommer då om förutsättningar föreligger att nedsätta eller helt efterge avgiften.

För att nedsättning eller eftergift skall kunna ske krävs enligt 7 § 4 st att byggnadsnämnden meddelat föreläggande om rättelse av det utförda eller att rättelse ägt rum genom handräckning eller på annat sätt eller annars särskilda skäl föreligger. I förarbetena till lagen anges att nedsättning eller eftergift kan komma i fråga i sådana fall där omständigheterna gör att det skulle förefalla stötande att ta ut tilläggsavgift (prop s 277). Vad som åsyftas är bl a bagatellfall (s 33).

Den ändring som utförts och som nu är i fråga har avsett en i förhållande till hela byggnaden mycket begränsad del. Arbetet har påbörjats i förlitande på att det sökta byggnadslovet skulle beviljas, vilket också i princip skett. Åtgärden kan därför inte anses som s k smygkontorisering.

Även om tillräckliga skäl att helt efterge tilläggsavgiften inte föreligger är omständigheterna dock sådana att avgiften bör bestämmas till ett  väsentligt lägre belopp än som följer av beräkningsgrunderna i 7 § 3 st lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m.

Domslut. Med ändring av HovR:ns dom bestämmer HD det belopp som bolaget har att utge i tilläggsavgift till 2 000 kr. Beloppet skall inbetalas till LS:tn i Göteborgs och Bohus län inom två månader från dagen för HD:s dom.

HD (JustR:n Holmberg, Welamson, referent, Sven Nyman, Ehrner och Magnusson) beslöt följande dom:

Domskäl. I 7 § 1 st 3 lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m stadgas att – förutom byggnadsavgift – en tilläggsavgift skall utgå om åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov, vidtas utan att sådant lov föreligger och åtgärden innebär att byggnad inredes helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd. Stadgandets beskrivning av åtgärdens innebörd svarar mot vad som i 75 § 1 st d byggnadsstadgan (1959:612) anges vara att hänföra till nybyggnad och som följaktligen enligt 54 § 1 mom 1 samma stadga kräver byggnadslov. De ifrågavarande bestämmelserna måste så förstås att de inbegriper åtgärder genom vilka del av byggnad inredes till väsentligen annat ändamål än det till vilket den delen tidigare varit använd, oavsett vilken användning övriga delar av byggnaden tidigare haft (jfr NJA 1983 s 125).

Den i målet förevarande ändringen av ett garage till kontorsrum, vilken påbörjats och delvis genomförts utan att byggnadslov beviljats, omfattas således i och för sig av stadgandet i 7 § 1 st 3 lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m. Förutsättningar för utdömande av tilläggsavgift föreligger alltså.

Enligt 7 § 4 st nämnda lag får emellertid, om särskilda skäl föreligger, tilläggsavgift nedsättas till lägre belopp än som eljest skolat utgå eller helt efterges. Som exempel på situationer där sådana särskilda skäl kan anses för handen – utöver de i lagtexten angivna fallen att rättelse skett eller föreläggande om rättelse meddelats – har i lagens förarbeten anförts fall, där underlåtenheten att söka byggnadslov kan anses ursäktlig t ex på grund av att den byggande förlitat sig på ett förhandsbesked som senare visar sig felaktigt, och fall där överträdelsen är av bagatellartad natur, såsom då ett mindre skjul utan något egentligt värde rivs utan byggnadslov.

Bolaget har företagit de ifrågavarande åtgärderna i medvetande om att dessa krävt byggnadslov men att sådant lov ännu inte meddelats i anledning av bolagets ansökan därom. Ändringsåtgärderna kan inte anses så bagatellartade att tilläggsavgiften bör det oaktat helt efterges. Särskilt med hänsyn till att åtgärderna omfattat endast en mycket liten del av byggnaden och inneburit att byggnaden i sin helhet fått samma, av byggnadsnämnden i och för sig godtagna ändamål får emellertid omständigheterna anses vara sådana att tilläggsavgift inte bör utgå med fullt belopp. HD finner avgiften böra bestämmas till hälften av det belopp som följer av beräkningsgrunderna i 7 § 3 st lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m m.

Domslut. Med ändring av HovR:ns dom bestämmer HD det belopp som bolaget har att utge i tilläggsavgift till 4 000 kr. Beloppet skall inbetalas till LS:tn i Göteborgs och Bohus län inom två månader från dagen för HD:s dom.