Högsta Domstolen referat NJA 1993 s. 653 (NJA 1993:118)

Instans
Högsta Domstolen
Referat
NJA 1993 s. 653 (NJA 1993:118)
Målnummer
Ö1013-91
Domsnummer
SÖ707-93
Avgörandedatum
1993-12-01
Rubrik
Fråga om fastighetsdomstols kompetens i tvist om skyldighet att betala ersättning för gatukostnad.
Lagrum
•  56 § byggnadslagen (1947:385)
•  57 § byggnadslagen (1947:385)
•  58 § byggnadslagen (1947:385)
•  59 § byggnadslagen (1947:385)
•  60 § byggnadslagen (1947:385)
•  61 § byggnadslagen (1947:385)
•  13 kap. 1 § första st. 4 plan- och bygglagen (1987:10)
•  15 kap. 8 § plan- och bygglagen (1987:10)
•  1 kap. 24 § plan- och bygglagen (1987:10)

Kommunfullmäktige i Partille fastställde i lagakraftvunna beslut d 17 juni 1982 och d 21 mars 1984 fördelningsområden, kostnadsunderlag och grunder för fördelning av gatubyggnadskostnader i Kåsjöområdet.

Sedan debitering börjat ske på grundval av kommunfullmäktiges beslut, väckte vid Göteborgs TR, fastighetsdomstolen, T.E. och ett 70- tal andra fastighetsägare i stämningsansökan d 10 juli 1987 och L.E. och ett 50-tal andra fastighetsägare i stämningsansökan d 29 juli 1987 talan mot kommunen med yrkande att fastighetsdomstolen i första hand helt skulle undanröja fastighetsägarnas skyldighet att erlägga avgifter för gatukostnader inom Kåsjöområdet samt, i andra hand, att denna skyldighet skulle jämkas till belopp som kunde anses skäliga. Slutligen yrkades återbetalning av redan erlagda avgifter.

Som grund för sin talan anförde fastighetsägarna i huvudsak fyra invändningar mot kommunens uttag av ersättning för gatukostnad, nämligen dels att kommunens gatukostnadsutredning hade brister i vad avser fördelningsområdets omfattning, beräkningen av kostnadsunderlaget, vilket underlag borde minskas till visst närmare än givet belopp, ersättning för marklösen och intrångsersättning samt räntedebitering, dels att kostnaderna borde jämkas för vissa fastigheter, som hade sin utfart ordnad genom s k skaftväg eller som hade samfälld utfart med annan fastighet, dels att vissa fastigheter, som hade ut fart mot gata som inte alls eller i mycket begränsad omfattning iordningställdes enligt gatukostnadsbeslutet, borde ta del endast i kostnaderna för parkmarken av vilken de hade nytta, dels att de fastigheter, som var bildade och bebyggda före stadsplaneläggningen, inte skulle åläggas betalningsskyldighet, därför att de överhuvud inte haft någon nytta av gatukostnaderna. Sammanfattningsvis åberopade samtliga fastighetsägare därvid att gatukostnaderna inte, såsom 56 § byggnadslagen (1947:385) (BL) föreskriver, fördelats efter skälig och rättvis grund, varjämte L.E. och medparter gjorde gällande att de i 58 § BL angivna förutsättningarna för jämkning förelåg i deras fall.

Kommunen bestred fastighetsägarnas talan helt.

Under förberedelsen i de gemensamt handlagda käromålen förklarade T.E. och med parter att de med sitt förstahandsyrkande avsåg en reducering eller en jämkning till noll kr med stöd av 58 § BL. L.E. och medparter anförde att deras yrkande kunde komma att ändras därhän att för vissa fastigheter skulle komma att yrkas en jämkning till noll kr och för andra endast en reducering. Gemensamt hävdade fastighetsägarna vidare att, även om de i målet aktualiserade frågorna i någon utsträckning kunde vara att hänföra till 56 § BL, fastighetsdomstolen ändock var behörig att pröva målet.

Kommunen å sin sida invände att fastighetsägarnas talan inte handlade om jämkning enligt 58 § BL och gjorde gällande att fastighetsdomstolen inte ägde ingå i prövning av flertalet av fastighetsägarnas invändningar.

TR:n (rådmannen Eksell) anförde i beslut d 3 febr 1988: Kommunfullmäktige i Partille har fastställt fördelningsområden och grunderna för fördelning av gatubyggnadskostnaderna i områdena såsom uppdelningen i grundavgift och rörlig avgift. Mot beslut i nämnda hänseenden kan föras kommunalbesvär. Fastighetsdomstolen äger däremot inte ingå i prövning av sådant beslut. Kärandenas talan avvisas därför såvitt den avser prövning av omfattningen av fördelningsområden och grunderna för fördelning av gatubyggnadskostnaderna i områdena.

T.E. och L.E. och deras medparter anförde besvär i HovR:n för Västra Sverige och yrkade att TR:ns avvisningsbeslut skulle upphävas och målet återförvisas till domstolen för erforderlig handläggning.

Kommunen bestred ändring.

HovR:n (hovrättslagmannen Malmström, fastighetsrådet Carlander, hovrättsrådet Baagøe, referent, och adj led rådmannen Inger) anförde i beslut d 22 maj 1991:Utgångsläget.

Vid tiden för Partille kommuns beslut om grunderna för fastighetsägarnas ersättningsskyldighet gällde härom 56-61 §§ i 1947 års byggnadslag (BL). Dessa gatukostnadsbestämmelser hade tillkommit genom en ändring år 1981 av BL (SFS 1981:872; prop 1980/81:165, CU 36, rskr 362).

I de av fastighetsdomstolen till gemensam handläggning företagna målen föreligger tvist mellan kommunen och en rad fastighetsägare om de gatukostnadsersättningar som kommunen på grundval av de nämnda besluten sedermera debiterat de enskilda fastighetsägarna. Såvitt efter fastighetsdomstolens beslut att delvis avvisa fastighetsägarnas talan om jämkning av ersättningsskyldigheten är av intresse kan dessa tvister något mera konkret sägas gälla om de debiterade ersättningarna lagligen kan av allmän domstol helt eller delvis sättas ned på vissa av de grunder som fastighetsägarna åberopat. Till bedömning föreligger därvid frågor om tillämplig lag och om räckvidden av den prövning som fastighetsdomstolen skall underkasta gatukostnadstvister enligt den tillämpliga lagen.Frågan om tillämplig lag.

Fastighetsägarna väckte talan i målet vid fastighetsdomstolen i juli månad 1987. Vid denna tid hade sedan den förste i samma månad BL upphävts och ersatts med Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL).

I övergångsbestämmelserna till PBL föreskrivs att äldre bestämmelser om skyldighet att betala ersättning för gatubyggnadskostnad skall tillämpas när gatubyggnadsarbeten har påbörjats före ikraftträdandet (17 kap 24 §). Med hänsyn härtill synes ingen tvekan kunna råda om att det är BL:s gatukostnadsbestämmelser i dess lydelse från 1982 som i materiellt hänseende är tillämpliga på parternas tvist.

Beträffande mål enligt BL om ersättning, i vilka talan har väckts före ikraftträdandet, skall äldre bestämmelser lämpas i fråga om målens prövning i sak (17 kap 25 §). Angående förfarandet vid fastighetsdomstol finns i övergångsbestämmelserna ingen föreskrift vare sig beträffande dessa mål eller de andra mål, på vilkas prövning i sak BL:s regler om gatukostnadsuttag är tillämpliga men där talan väckts efter PBL:s ikraftträdande.

Nu berörda övergångsreglering synes ge upphov till två frågor dels vilka förfaranderegler som skall gälla när uttalande härom saknas och dels hur gränsen skall dras mellan processuella och materiella regler.

Den för domstolsprövning i allmänhet vedertagna processuella ordningen är att nya förfaranderegler utan vidare blir omedelbart tillämpliga, låt vara att genom särskilda undantagsbestämmelser hänsyn brukar tas till att en parts processläge i ett redan anhängigt mål inte bör försämras genom det nya procederet. Några sådana hänsyn togs inte i förevarande lagstiftningsärende. Förklaringen till att övergångsbestämmelsen begränsades till de materiella reglerna är uppenbarligen det i propositionen åberopade skälet att de processuella reglerna för mål av det aktuella slaget inte hade förändrats genom tillkomsten av PBL. Härtill förtjänar emellertid anmärkas att den sålunda åberopade grunden för detta motiv må vid tidpunkten för det föredragande statsrådets uttalande ha varit sann men att så inte, i varje fall inte med kommunens ståndpunkt i målet, var fallet efter av riksdagen gjorda ändringar av vissa förfaranderegler till vilkas innebörd HovR:n återkommer. Då dessa senare ändringar emellertid inte föranledde några följdändringar i övergångsbestämmelserna, synes det ofrånkomligt att i den mån PBL kan sägas innehålla nya förfaranderegler för prövningen av gatukostnadstvister det är dessa nya regler som skall gälla. Inte minst bör detta gälla för mål, vari talan väckts först efter PBL:s tillkomst.

En annan sak är som tidigare antytts att ta ställning till om den av fastighetsägarna hävdade men av kommunen bestridda jämkningsmöjligheten innefattar en materiell regel för fastighetsägarnas ersättningsskyldighet eller en för allmän domstols prövning av gatukostnadstvister gällande förfaranderegel. Nära till hands ligger att en ny reglering, som på det sätt kommunen hävdar i målet skulle ha den verkan att en ersättningsskyldig inte kan uppnå jämkning på en grund som stod honom till buds enligt äldre lag, inte kan betraktas som en processuell regel. Till stöd för denna uppfattning kan också åberopas att övergångsbestämmelserna till 1981 års gatukostnadsreform, som innefattade en åtstramning av de grunder, på vilka fastighetsägarna kunde få jämkning, innehöll den föreskriften att äldre bestämmelser skall tillämpas i fråga om gatubyggnadsåtgärder som hade påbörjats före reformens ikraftträdande. Denna föreskrift ansågs i motiven rimlig därför att de nya reglerna gav kommunerna större möjlighet än tidigare att täcka sina kostnader för anläggningsarbeten m m. Vad som emellertid komplicerar förevarande spörsmål är att den mellan parterna omstridda prövningsmöjligheten, om den numera som kommunen menar inte längre existerar, inte upphört genom att en viss i lagen angiven prövningsgrund slopats utan som en indirekt följd av vissa av bostadsutskottet föreslagna och av riksdagen godkända ändringar av PBL:s regler om kommunalbesvär. Med tvekan har HovR:n därför stannat för att betrakta frågan om parten har möjlighet att få till stånd jämkning på grunder av det slag som fastighetsägarna åberopar i förevarande mål som en fråga om tillämpning av en processuell regel.

På grund av det anförda finner HovR:n att de föreliggande tvisterna skall i materiellt hänseende prövas enligt BL och i processuellt hänseende enligt PBL.BL:s grundläggande bestämmelser om fastighetsägares ersättningsskyldighet före och efter 1981 års reform.

Före 1981 års reform gällde enligt BL att kommunfullmäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del därav fick meddela bestämmelser om skyldighet för fastighetsägare att bidra till gatubyggnadskostnad; sådana bestämmelser skulle underställas länsstyrelsens prövning, om på fastighetsägare lades en skyldighet som inte tidigare ålegat honom (67 §).

Efter 1981 års reform hade BL:s regler i förevarande hänseende bl a följande lydelse. Om en kommun skulle anlägga eller förbättra gator och andra allmänna platser, fick kommunen dels besluta att kostnaderna för sådana åtgärder, som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser, skall betalas av ägarna till fastigheterna inom området och fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund, dels besluta om avgränsning av det område inom vilket fördelning skall ske, om de kostnader som skall fördelas samt om grunderna för fördelningen (56 §).

I förarbetena till 1981 års gatukostnadsreform uttalade föredragande statsrådet angående reformens inriktning (prop s 24) att det vore en stor fördel för de tillämpande myndigheterna och för fastighetsägarna om reformen kunde genomföras utan att grunddragen i den då rådande ordningen behövde rubbas.

Vad gäller frågan om finansieringen av kommunernas gatuhållning kan nämnas att vägutredningen i sitt betänkande (SOU 1977:12) Kommunal och enskild väghållning hade föreslagit att kommunfullmäktige skulle besluta om uttagande av avgift för utförande och drift av kommunväg, vilket uttag på motsvarande sätt som enligt bl a VA-lagen skulle ske enligt en av kommun fullmäktige fastställd taxa. I betänkandet (SOU 1977:65) Kommunernas gatuhållning hade vidare gatukostnadsutredningen kommit fram till att samma taxesystem i stort sett kunde tillämpas också för kommunernas gatuhållning. Remisskritiken mot utredningarnas förslag om införande av ett taxesystem var övervägande negativ. Något taxesystem för ersättningsskyldigheten kom heller inte att införas.

I fråga om behovet av det dåvarande underställningsförfarandet enligt BL förklarade det föredragande statsrådet att detta hade till syfte att garantera laglighet och skälighet hos de kommunala besluten. De beslut som efter reformen skulle fattas av fullmäktige rörde främst de övergripande frågorna om hur man inom kommunen skulle använda de möjligheter till avgiftsfinansiering av gator som lagreglerna medger. Vad som var viktigt för de enskilda kommunmedlemmarna och fastighetsägarna i kommunen syntes i främsta rummet vara att de fullmäktigebeslut som skulle ligga till grund för den närmare beräkningen av deras ersättningsskyldighet låg inom ramen för vad som är tillåtligt enligt lagreglerna och att grunderna för ersättningsberäkning uppfyllde de allmänna kraven på likställighet. Eftersom kommunerna var kompetenta att klara dessa frågor på ett fullt tillfredsställande sätt och då fullmäktiges beslut kunde överprövas i den ordning som gäller för kommunalbesvär, ansåg föredragande statsrådet att det inte fanns anledning att behålla det dåvarande kravet på underställning.Frågan om jämkningsgrunder och räckvidden av fastighetsdomstols prövning enligt BL före och efter 1981 års reform.

Före 1981 års reform fanns i 69 § BL bestämmelser omjämkning av ersättningsskyldighet och prövning av gatukostnadstvister. Om den fördel som genom gatas iordningställande bereddes en fastighet inte svarade mot den skyldighet som enligt bestämmelserna om bidrag åvilade fastighetens ägare, föreskrevs sålunda att ersättningen skulle jämkas med hänsyn därtill; tvist om bidrag till gatubyggnadskostnad skulle prövas av fastighetsdomstolen på talan av endera parten (69 §). Det står klart att fastighetsdomstolarna därvid ansågs ha en oinskränkt möjlighet att pröva den enskilda fastighetens bidragsskyldighet.

Vid 1981 års reform gavs uttryck för en kritisk syn på att fastighetsdomstolarna i mål om ersättning för gatukostnader i alltför stor utsträckning jämkade den av kommunen fordrade ersättningen med hänsyn till den nytta domstolen ansåg den enskilda fastigheten ha av gator och andra allmänna anläggningar. Föredragande statsrådet erinrade om att grunden för att belasta fastighetsägarna med avgifter för gatukostnader alltjämt var att gatan anses vara till särskild nytta för fastigheterna (prop s 28). När kostnaderna skall fördelas områdesvis enligt 56 §, tillgodosågs behovet av en jämkningsregel i stor utsträckning dels genom föreskriften att fördelning får omfatta endast kostnader för de åtgärder som krävs för att tillgodose områdets behov, dels genom att kostnaderna skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Det fanns emellertid behov av en särskild jämkningsregel även om kostnadsfördelning skedde enligt 56 §. Enligt hans mening måste emellertid syftet med sådana regler bli fullt ut tillgodosett med en föreskrift som innebär att ersättning skall jämkas när kostnaden för en åtgärd på visst sätt överstiger nyttan för de berörda fastigheterna. Som en följd av denna ståndpunkt ersattes den dittillsvarande, allmänt hållna jämkningsgrunden med två nya. Den ersättning som belöpte på varje fastighet skulle sålunda jämkas, om de kostnader som skulle ersättas var oskäligt höga eller om de åtgärder som ersättningen avsåg hade en omfattning eller ett utförande som betydligt översteg vad som kan anses normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten (58 §).

Restriktiviteten i dessa jämkningsgrunder talar enligt HovR:ns mening för att lagstiftaren avsett att begränsa fastighetsägarnas möjlighet att få sin ersättningsskyldighet prövad vid fastighetsdomstol till rena undantagsfall. I samband med införandet av dessa jämkningsgrunder gjorde föredragande statsrådet emellertid inget uttalande om att han hade för avsikt att begränsa fastighetsdomstolarnas kompetens att pröva gatukostnadstvister. I 61 § upptogs fastmera den bestämmelsen att tvist om ersättning för gatukostnader och kostnader för annan allmän plats skulle prövas av fastighetsdomstolen på talan av endera parten.

Det saknar emellertid i detta sammanhang inte sitt intresse att ta del av hur föredragande statsrådet under rubriken beslutsordning utvecklade sin syn på delegationen inom en kommun av ersättningsfrågor. Härvidlag anfördes att frågan om beräkning av de ersättningsbelopp som de enskilda fastighetsägarna skall betala av naturliga skäl borde överlämnas till ett verkställande organ i kommunen. Den frågan rymde enligt statsrådets mening åtskilliga ställningstaganden bl a till vilka belopp som skall ligga till grund för ersättningsberäkningen och huruvida ersättningsbeloppen skall jämkas. Även tillämpningen av de fördelningsnormer som kommunfullmäktige beslutat om syntes komma att kräva särskilda bedömningar i många enskilda fall. Det skulle naturligtvis uppkomma tvister mellan den enskilde fastighetsägaren och kommunen huruvida det fram räknade ersättningsbeloppet är förenligt med de regler som skall gälla för beräkningen. Sådana tvister om ersättningsskyldighetens omfattning borde i likhet med vad som då gällde enligt 69 § prövas av fastighetsdomstol på talan av endera parten.

De nu anförda motivuttalandena kan synas dubbeltydiga när det gäller att bestämma den roll i rättstillämpningen som efter reformen skulle ankomma på fastighetsdomstolen. Å ena sidan anges att tvisterna skall prövas av allmän domstol på sätt som tidigare gällt. Å andra sidan ger beskrivningen det intrycket att den rättstillämpning som skall ankomma på allmän domstol närmast består i att kontrollera att kommunens tjänstemän vid framräknandet av ett ersättningsbelopp för en enskild fastighet rätt tillämpat ett taxebetonat normsystem.

Det synes emellertid som om fastighetsdomstolarna, frånsett den i 58 § BL gjorda åtstramningen av jämkningsgrunderna, uppfattat sin dittillsvarande prövningsrätt i mål om gatukostnadstvister som i övrigt oinskränkt.Frågan om räckvidden av fastighetsdomstols prövning enligt propositionen med förslag till PBL.

I propositionen till PBL, vilken lag som tidigare erinrats upptog bestämmelser om gatukostnader, infördes en uttrycklig förfarandebestämmelse av innebörd att kommunfullmäktiges beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator fick överklagas i den ordning som föreskrivs för kommunalbesvär (13 kap 1 § 4). Denna ordning innebär enligt 7 kap 1 § kommunallagen att kommunfullmäktiges beslut får överklagas till kammarrätten av den som är medlem av kommunen men att besvären får grundas, såvitt nu är av intresse, endast på omständigheter som innebär att beslutet står i strid mot lag (p 2), kränker klagandens enskilda rätt (p 4) eller annars vilar på orättvis grund (p 5). Vid bifall till besvären kan besvärsmyndigheten endast upphäva det överklagade beslutet och får sålunda inte sätta något nytt beslut i dess ställe.

Härtill kan anmärkas att en ny kommunallag enligt regeringens förslag i prop 1990/91:117 skall träda i kraft d 1 jan 1992. Förslaget innebär att de två sistnämnda av de nuvarande grunderna för laglighetsprövningen i kommunalbesvärsmål avskaffas. Som skäl för slopande av grunden 4 anges i motiven att klaganden oftast inte har någon framgång, något som inte sällan beror på att prövningsinstansen konstaterat att klaganden haft möjlighet att få sin sak prövad av allmän domstol.

Någon erinran om möjligheten att anföra kommunalbesvär fanns inte i BL. Såsom också framgår av ett tidigare återgivet motivuttalande från 1981 års gatukostnadsreform är det emellertid uppenbart att kommunfullmäktiges beslut enligt 56 § BL kunde utan särskilt stadgande de härom överklagas enligt ordningen för kommunalbesvär. Det förtjänar sålunda hållas i minnet att propositionsskrivaren inte genom 13 kap 1 § 4 PBL föreslagit någon som helst ny rätt till överprövning av kommunfullmäktiges beslut. Den omständigheten att i förslaget till PBL intogs en uttrycklig hänvisning till rådande möjligheter för kommunmedlemmar att uppnå en kassatorisk granskning av lagenligheten hos en kommunfullmäktiges beslut kan sålunda inte tilläggas den betydelsen att fastighetsdomstolarnas prövningsmöjligheter just därigenom inskränktes.

Det ligger i sakens natur att en materiell ändring av en gatukostnadsregel inte kan återverka på fastighetsdomstolarnas kompetens, såvida de inte innefattar en omdefiniering av själva tvistebegreppet. Det bör därför nämnas att förslaget till PBL upptog i 6 kap 31-38 §§ bestämmelser om gatukostnader, som i sak väsentligen överensstämmer med vad som gällde enligt BL. Motsvarigheten till 56 och 58 §§ BL återfanns sålunda i respektive 6 kap 31 och 33 §§ förslaget till PBL.

I propositionen föreslogs vidare i 15 kap 8 § PBL som en motsvarighet till 61 § BL att tvist om ersättning för gatukostnader och kostnader för andra allmänna platser enligt 6 kap 31 § skulle prövas av den fastighetsdomstol inom vars område fastigheten är belägen. Enligt HovR:ns mening är det uppenbart att detta förslag inte avsågs medföra någon inskränkning av fastighetsdomstolarnas behörighet.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att fram till riksdagsbehandlingen av propositionen till PBL inte förelegat någon uttalad tanke på att fastighetsdomstolarnas dittillsvarande kompetens enligt BL i tvister om gatukostnader skulle förändras. Att så är fallet vinner också stöd av vad riksdagens bostadsutskottet uttalade i samband med lagens antagande.Frågan om räckvidden av fastighetsdomstols prövning enligt den av riksdagen antagna PBL.

Vid sin granskning av regeringens proposition med förslag till PBL ägnade bostadsutskottet kritiskt intresse åt vad utskottet kallade dubbelprövning av gatukostnadsfrågor (Bou 1986/87:1 s 92 f).

I propositionen hade som tidigare nämnts föreslagits den lydelsen dels av 13 kap 1 § 4 att "kommunfullmäktiges – – – beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator – – -" fick överklagas enligt ordningen för kommunalbesvär, dels av 15 kap 8 § att "Tvist om ersättning för gatukostnader – – – enligt 6 kap 31 § prövas av – – – fastighetsdomstol".

Utskottet menade att dessa förslag innebar att tvist rörande samma spörsmål om ersättningens storlek, fördelning, jämkning och betalningsvillkor, som kunde komma under kommunalbesvärsprövning, kunde med stöd av lagsförslagets 15 kap 8 § anhängiggöras hos fastighetsdomstol. Utskottet ifrågasatte om den föreslagna ordningen var ändamålsenlig. Den kunde medföra att kommunens beslut överklagades enligt kommunalbesvärsordningen och därefter blev föremål för tvist hos fastighetsdomstolen. Utskottet fann det eftersträvansvärt att möjligheten till flerfaldig prövning inskränktes.

Ett sätt att göra detta var enligt utskottets mening att reservera kommunalbesvärsprövning för de generella besluten och fastighetsdomstolsmålen för beslut som har direkt verkan för enstaka fastigheter. Ett kommunalt beslut om fördelningsgrunder och om principer förjämkning av kostnader och betalningsvillkor liknar mycket sådana taxebeslut som traditionellt omfattas av kommunalbesvärsprövning. Beslut som närmast hade karaktären av tillämpning av en sådan "taxa" har däremot inte så mycket gemensamt med andra kommunalbesvärsmål. Sådana beslut borde också kunna prövas i sak i större omfattning än kommunalbesvärsordningen medger och leda fram till ett bindande avgörande. Beslut som har direkt verkan för angivna fastigheter borde enligt utskottets uppfattning sålunda, om tvist uppstår, kunna prövas endast av fastighetsdomstolen.

I sitt av riksdagen godkända betänkande föreslog därför utskottet de ändringarna att kommunalbesvärsprövningen enligt 13 kap 1 § 4 skulle avse "kommunfullmäktiges – – – beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator – – -" samt att 15 kap 8 § 1 st skulle ges lydelsen "Tvist mellan kommunen och fastighetsägare om ersättning för gatukostnader – – – prövas av – – – fastighetsdomstol".

Härtill kan fogas att bostadsutskottet i senare sammanhang i anslutning till sitt förslag om ändrad lydelse av rättegångskostnadsreglerna i 15 kap 8 § 2 st PBL uttalade: "De tvister om gatukostnadsersättning som en fastighetsdomstol kan få att bedöma rör tillämpningen i enskilda fall av kommunens beslut om vilken ersättning fastighetsägarna skall betala för anläggande eller förbättring av gator eller andra allmänna platser inom ett område eller vid en viss gata. Giltigheten av besluten som sådana kan inte prövas av domstolen. Den frågan kan däremot enligt bestämmelserna göras till föremål för kommunalbesvär."

Med hänsyn till vad HovR:n tidigare anfört får den genom TR:ns avvisningsbeslut aktualiserade frågan anses i första hand gälla huruvida och i vad mån de av bostadsutskottet tillskyndade ändringarna av 13 kap 1 § 4 och 15 kap 8 § 1 st PBL avsetts skola dra upp nya kompetensgränser mellan kommunfullmäktige och förvaltningsdomstol å ena samt allmän domstol å andra sidan.

Vid bedömningen av denna fråga kan enligt HovR:ns mening inte fästas någon avgörande betydelse vid vad fastighetsägarna anfört angående kommunalbesvärsinstitutets brister såsom att det kommunala beslutet ofta fattas så tidigt att dess ekonomiska konsekvenser för den enskilde medborgaren inte går att överblicka, att endast de fastighetsägare som var bosatta i kommunen vid tidpunkten för beslutet är klagoberättigade, att klaganden efter besvärstidens utgång är förhindrad att åberopa någon ny omständighet, något som skulle få betydelse i förevarande mål där den stadsplan som kommunfullmäktige utgått från vid sitt beslut om gatukostnader ändrats utan någon reduktion av gatukostnadskraven eller att möjligheterna till rättelse i sak är väsentligt begränsade. Lagstiftarens uttalanden vid 1982 års reform angående avskaffandet av det dåvarande underställningsförfarandet ger nämligen stöd för den uppfattningen att kommunalbesvärsinstitutet trots de djupgående skillnaderna i förhållande till tvistemålsprocessen vid allmän domstol ansågs ge betryggande garantier för fastighetsägarnas rättssäkerhet.

Oberoende av bostadsutskottets uttalande vid granskningen av rättegångskostnadsreglerna i 15 kap 8 § 2 st förslaget till PBL står vidare klart att giltigheten såsom sådant av ett kommunfullmäktigebeslut om grunderna för fastighetsägares skyldighet att betala kostnader för gator inte vare sig tidigare eller efter PBL:s tillkomst kan prövas av fastigbetsdomstol eller i någon formell mening påverkas av de avgöranden en fastighetsdomstol kan träffa i en tvist rörande en fastighetsägares ersättningsskyldighet för en enskild fastighet. Fastighetsägarnas talan i förevarande mål riktar sig heller inte mot giltigheten i sig av de berörda kommunfullmäktigebesluten. Målet gäller i stället en tvist mellan kommunen och fastighetsägare om storleken av de gatukostnadsersättningar, som kommunen med utgångspunkt i fullmäktiges beslut debiterat enskilda fastigheter. Ett yrkande om att fastighetsdomstolen i sitt domslut skall bifalla ett jämkningsanspråk kan uppenbarligen inte avvisas. Det befogade i att göra en kompetensbedömning enligt 10 kap 17 § RB kan därför diskuteras. Den omständigheten att fastighetsägarna till stöd för sin jämkningstalan framför argument som tar sikte på riktigheten eller skäligheten av de fastställda fördelningsgrunderna eller av dessa grunders tillämpning på någon enskild fastighet kan sålunda synas inte vara skäl för fastighetsdomstolen att förklara sig obehörig att till viss del pröva den underställda tvisten. En annan sak är att fastighetsägarnas talan kan böra ogillas därför att de anförda argumenten är otillräckliga för att motivera en jämkning eller att de med hänsyn till den berörda lagstiftningens innehåll överhuvudtaget inte är av beskaffenhet att kunna leda till den av fastighetsägarna eftersträvade rättsföljden.

Bostadsutskottets uttalanden ger uttryck för att utskottet ansåg det möjligt och angeläget att i prövningshänseende helt hålla i sär klagomål från fastighetsägare i gemen mot de av kommunfullmäktige fastställda grunderna för skyldighet att betala kommunens kostnader för gator och klagomål angående tillämpningen av dessa grunder på en enskild fastighet. Tanken kan ha varit att de föreslagna lagändringarna skall förhindra att kommunerna dras in i tvist med fastighetsägare på samma sätt som om ett taxesystem hade införts. Vad bostadsutskottet avsett med sitt uttalande att beslut, som närmast hade karaktären av tillämpning av en taxa, borde kunna prövas i sak i större omfattning än kommunalbesvärsordningen medger, framstår visserligen som oklart. Målet kan emellertid antas ha varit att varje ifrågasättande inom ramen för en jämkningsprocess av skäligheten eller lagenligheten hos någon av kommunfullmäktige fastställd grund skulle kunna betraktas som en invändning utan betydelse för tvistens prövning.

Att beakta i sammanhanget är därmed svårigheterna att dra upp kompetensgränser mellan det administrativa förfarandet och tvistemålsprocessen vid allmän domstol.

Visserligen skulle kunna sägas att fastighetsdomstolens exklusiva behörighetsområde är utstakat genom de i 6 kap 33 § PBL beskrivna jämkningsgrunderna. HovR:n vill emellertid inskjuta att det kan sättas i fråga om en prövning enligt den jämkningsgrund som tar sikte på det fallet att de av kommunen nedlagda gatukostnaderna är onormalt höga har något egentligt samband med frågan vilken andel av dessa kostnader som bör åvila en enskild fastighet och sålunda om fastighetsdomstol över huvud skulle kunna jämka en ersättningsskyldighet på denna grund. Vad gäller jämkning enligt den andra av de berörda grunderna kan anmärkas att en fråga om sådan jämkning enligt motiven till 1981 års gatukostnadsreform förutsätts bli beaktad redan när kommunen bestämmer den ersättning som fastighetsägare skall betala.

Särskilt mot angivna bakgrund kan frågan ställas om det är möjligt att dra någon säker gräns för lagenlighetsprövningen inom kommunalbesvärsinstitutets ram av de grunder för fastighetsägarnas ersättningsskyldighet som en kommunfullmäktige fastställt. Med dessa grunder avses inte endast grunderna för fördelningen, bestämningen av fördelningsområdets gränser och storleken av de kostnader som skall fördelas. Hit torde av skäl som tidigare berörts vara att hänföra även sådana särskilda jämkningsgrunder som skall täcka de fall som avses i 6 kap 33 § PBL. Detta förhållande synes kunna få svårbemästrade konsekvenser för begränsningen av allmän domstols kompetensområde. Mest markant blir konfliktsituationen om en ägare till en fastighet inom fördelningsområdet väcker en jämkningstalan med stöd av nämnda lagrum och kommunen invänder att den för denna och kanske vissa andra fastigheter redan i sitt gatukostnadsbeslut intagit en särskild jämkningsgrund, vilken enligt kommunens uppfattning tillbörligt beaktar de särskilda omständigheter fastighetsägaren åberopat, samt hävdar att dennes talan skall avvisas då fastighetsdomstolen inte äger ingå i prövningen av skäligheten av kommunens beslut. Motsvarande situation synes emellertid kunna uppkomma även om kommunen inte i sitt beslut intagit någon för vissa fastigheter avsedd särskild jämkningsgrund och motiverar detta med att saken övervägts men att kommunfullmäktige funnit skälighet och rättvisa inte kräva något sådant undantag som vissa fastighetsägare vill få till stånd genom sin vid fastighetsdomstolen väckta talan.

Ytterligare är att märka att en kommuns anspråk på ersättning för gatukostnader inte hänför sig till en taxa. Såsom i ett vanligt dispositivt tvistemål synes fastighetsdomstolen därför ha att pröva de grunder kommunen åberopar till stöd för sitt anspråk i den utsträckning motparten gjort invändningar mot dessa. Av generella processrättsliga grundsatser torde därvid följa att en allmän domstol vid prövningen av en fastighetsägares betalningsskyldighet aldrig kan vara ovillkorligt och helt bunden av vad kommunfullmäktige i administrativ ordning fastställt angående förhållanden som rör fördelningsområden och kostnadsunderlag, åtminstone inte för det fallet att fastighetsägaren kan påvisa att underlaget för kommunfullmäktiges beslut är uppenbart och i väsentlig mån oriktigt.

Av vad tidigare sagts om att prövningen vid allmän domstol inte kan avse giltigheten såsom sådan hos ett kommunfullmäktigebeslut får däremot anses följa att allmän domstol inte har att uttala sig i frågan om en av kommunfullmäktige antagen fördelningsgrund som allmän norm betraktad ger uttryck för skälighet och rättvisa. HovR:n ställer sig emellertid främmande för tanken att detta också skulle innebära att en allmän domstol skulle vara helt förhindrad att pröva om tillämpningen av en sådan norm på en enskild fastighet med hänsyn till de specifika faktiska och rättsliga förhållanden som gäller för denna fastighet skulle leda till ett resultat som framstår som oskäligt och orättvist. En sådan ordning skulle med hänsyn till vad tidigare anförts innebära att den allmän domstol anförtrodda prövningen av tvister om gatukostnadsersättning skulle vara utomordentligt begränsad.

Oavsett vilka bevekelsegrunder och mål bostadsutskottet må ha haft för sin lagändring kan HovR:n inte finna att en så långtgående tolkning av det ifrågakomna lagrummet som den av kommunen hävdade är förenlig med dess ordalydelse. Som tidigare framhållits kan den omständigheten att propositionsskrivaren genom sitt förslag till ut formning av 13 kap 1 § 4 velat erinra om att kommunalbesvär får anföras mot kommunfullmäktiges beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala ersättning för gatukostnader inte anses innebära att fastighetsägarna tilläggs någon klagorätt som de inte tidigare hade. Härtill kommer att den av bostadsutskottet tillskyndade lydelsen av lagrummet enligt sin ordalydelse inte är annat än en inskränkning av den tilltänkta hänvisningen som till ordalagen inte har annan betydelse än att kommunalbesvär inte får anföras mot kommunfullmäktigesbeslut som inte rör grunderna för fastighetsägarnas betalningsskyldighet. Denna lagstiftarens erinran kan emellertid inte rimligen dessutom anses innebära ett radikalt och i lagstiftningsärendet tidigare helt obehandlat förbud för allmän domstol att på dittillsvarande sätt beakta om tillämpningen av ett kommunfullmäktigebeslut i det enskilda fallet leder till ett resultat som ger anledning till jämkning. Enligt HovR:ns mening måste varje lagändring som innebär att allmän domstol skall utestängas från prövning av en tvist angående fullgörelseskyldighet vara helt klar och entydig. Under alla förhållanden anser HovR:n att en sådan kompetensinskränkning inte kan anses gälla för tvister som härflyter ur gatukostnadsbeslut vilka tagits före PBL:s ikraftträdande.

På grund av det anförda undanröjer HovR:n fastighetsdomstolens avvisningsbeslut och visar målet åter till fastighetsdomstolen för fortsatt handläggning.

Kommunen (ombud förbundsjuristen T.A.) anförde besvär och yrkade att HD, med ändring av HovR:ns beslut, skulle fastställa fastighetsdomstolens avvisningsbeslut.

T.E. och medparter (ombud advokaten J.P.) och L.E. och med parter (ombud advokaten P.W.) bestred ändring.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Melchior, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut: HD fastställer HovR:ns beslut.

HD (JustR:n Lind, Gad, referent, Nyström, Danelius och Westlander) fattade följande slutliga beslut:

Skäl. Enligt 15 kap 8 § plan- och bygglagen (PBL) skall tvister mellan kommun och fastighetsägare om ersättning för gatukostnader prövas av fastighetsdomstol. Varken detta lagrum, bestämmelsen i 13 kap 1 § om överklagande av kommunala beslut om kostnader för gator eller någon annan föreskrift i PBL innehåller någon begränsning av fastighetsdomstolens kompetens att avgöra sådana tvister eller ens någon antydan om att en begränsning varit avsedd. Bostadsutskottet torde visserligen vid PBL:s tillkomst ha avsett att fastighetsdomstolens kompetens skulle begränsas (Bou 1986/87:1 s 92 f). Den klara och otvetydiga avfattning som lagtexten fått ger emellertid inte utrymme för att i lagen intolka någon begränsning.

På grund av det anförda finner HD att det slut HovR:n kommit till skall fastställas.

HD:s avgörande. HD fastställer det slut vartill HovR:n kommit.

JustR Danelius tillade: Enligt artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna föreligger det en rätt till domstolsprövning med avseende på tvister rörande civila rättigheter och skyldigheter. Frågan huruvida en laglighetsprövning enligt 10 kap kommunallagen (1991:900) är tillräcklig för att uppfylla konventionens krav i detta hänseende kan knappast besvaras generellt. Svaret blir framför allt beroende av vad slags tvist som föreligger i det enskilda fallet. Gäller tvisten en rättslig fråga, som kan avgöras inom ramen för en laglighetsprövning, måste en sådan prövning anses uppfylla konventionens krav. Problem i förhållande till konventionen uppkommer däremot om tvisten innefattar element som inte kan överprövas inom ramen för en laglighetsprövning.

I förevarande fall bygger fastighetsägarnas talan i stor utsträckning på överväganden om skäligheten av den fördelning av gatukostnaden som beslutats av kommunen. Med hänsyn härtill torde rätten att överklaga ett kommunalt beslut enligt 10 kap kommunallagen inte ha varit tillräcklig för att fastighetsägarna skulle kunna få sina invändningar fullt ut prövade av domstol. Om endast en sådan laglighetsprövning hade stått till buds, skulle därför de krav som ställs av konventionen knappast ha varit uppfyllda i detta fall. Även av detta skäl bör plan- och bygglagen tolkas så, att en rätt till prövning vid fastighetsdomstol föreligger.