Högsta Domstolen referat NJA 2000 s. 727 (NJA 2000:105)

Instans
Högsta Domstolen
Referat
NJA 2000 s. 727 (NJA 2000:105)
Målnummer
T2943-97
Avgörandedatum
2000-12-28
Rubrik
Fråga om beslut om statsbidrag varit bindande.
Lagrum
•  1 §, 16 - 20 §, 23 §, 35 § och 35 a § förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket i dess lydelse före den 1 juli 1992
•  Övergångsbestämmelserna till förordningen (1992:283) om ändring i förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket

Y.K., S-O.F., S.K. och G.L. förde efter stämning å staten genom Skogsstyrelsen vid Uppsala TR den talan som framgår av TR:ns dom.

TR:n (chefsrådmannen Gråberg samt rådmännen Nordström och Andersson) anförde i dom d 26 juni 1996: Genom initiativ av skogsvårdsstyrelsen i Stockholms och Uppsala län utreddes förutsättningarna att förbättra vägnätet för skogsbruket inom Krogsta i Sigtuna kommun. Efter kontakter med vederbörande fastighetsägare och projektering beslöt skogsvårdsstyrelsen d 5 april 1991 med användande av en blankett för bindande beslut om statsbidrag, "BEVILJNING AV STATSBIDRAG, skogsväg", om ett bidragsbelopp på 130 920 kr till Krogsta skogsbilväg. Bidragsprocenten angavs till 40. I texten ändrades orden "BEVILJAR HÄRMED STATSBIDRAG FÖR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE" till lydelsen "kommer att BEVILJA STATSBIDRAG FOR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE". Texten innehåller den reservationen att bidragsbeloppet är preliminärt bestämt och att det under vissa förhållanden kan justeras uppåt eller nedåt, om den verkliga kostnaden avviker mer än 10 procent från i beslutet angivna godkända kostnader. Bidragsprocenten anges dock vara definitivt fastställd. Under övriga villkor är i beslutet intaget följande: "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns disponibla. Vägsamfälligheten skall dock ha rätt att igångsätta arbetet omgående. Bidragsmedlen torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992."

Genom ändring i förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket upphörde möjligheterna att bevilja sådana statsbidrag efter d 1 juli 1992. Skogsvårdsstyrelsen beviljade d 29 juni 1992 ett bidrag på 15 000 kr till Krogsta skogsbilväg.

Yrkanden m.m. Y.K. och medparter, nedan kallade fastighetsägarna, har yrkat att Staten skall förpliktas att till dem utbetala 115 920 kr jämte ränta enligt 4 § 2 st och 6 § räntelagen —. I andra hand har yrkandet begränsats till 107 000 kr jämte ränta.

Som grund för det högre beloppet har fastighetsägarna anfört att de erhållit ett bindande förvaltningsrättsligt beslut om beviljande av statsbidrag till byggande av vägen, att beslutet som varit gynnande har negativ rättskraft och således inte kan ändras av myndigheten. I andra hand har de hävdat att de genom de uppgifter, som lämnats av handläggande beslutsfattaren E.N., och även genom det skriftliga beskedet "BEVILJNING AV STATSBIDRAG" fått ett bindande löfte om att statsbidrag skulle utgå.

Som grund för yrkandet om det lägre beloppet har fastighetsägarna anfört att beloppet avser skadestånd för fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt reglerna i 3 kap 2 § skadeståndslagen.

Staten har yrkat att fastighetsägarnas talan om utbetalning av bidragsbeloppet 115 920 kr skall avvisas, enär Skogsstyrelsen genom beslut d 11 maj 1994 rättskraftigt avgjort frågan om stöd till det aktuella vägbygget och att frågan därför inte kan tas upp till prövning i allmän domstol.

Staten har även bestritt yrkandena och som grund för bestridandet anfört följande. Beslutet d 5 april 1991 var inte ett beslut om bidrag, eftersom det av ordalydelsen framgår att bidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla. Något bindande löfte om statsbidrag har inte heller lämnats. Ej heller har det förekommit något fel eller någon försummelse vid handläggningen av frågan om statsbidrag till vägprojektet.

Domskäl. Till utvecklande av sin talan har parterna anfört följande. Fastighetsägarna: De kontaktades av E.N. om att förbättra skogstransporterna från sina skogsmarker. De dåvarande skogsvägarna var av enkel beskaffenhet och kunde användas vintertid och när det var torrt under sommaren. Det förslag E.N. presenterade godtog de under den förutsättningen att deras ekonomiska åtaganden begränsades genom de uppgifter E.N. lämnade om vilka statsbidrag som skulle komma att utgå till projektet. E.N. upplyste även att det fanns risk för att det längre fram kunde vara sämre bidragsmöjligheter för skogsbilvägar. Om de hade fått beskedet att inget bidrag av nämnvärd storlek skulle utgå, hade de inte varit intresserade av vägbygget. Genom E.N:s muntliga besked och hans skriftliga beslut var de helt övertygade om att bidragsbeloppet skulle komma att utbetalas senare. I annat fall hade de inte inlåtit sig i projektet. De är på grund av det anförda berättigade att utfå resterande statsbidrag med 115 920 kr.

Projekteringen utfördes av skogsvårdsstyrelsen och entreprenör antogs i samråd med myndigheten, som även var kontrollant vid entreprenaden. Entreprenören anlade vägbanken och lade ner vägtrummorna före julen 1991. Vägbanken var klar i januari 1992. För detta arbete betalade fastighetsägarna 90 000 kr till skogsvårdsstyrelsen som sedan betalade entreprenören. I oktober och november 1992 började de själva lägga bärlager på vägbanken. I januari 1993 var vägen färdig men det saknas ännu ett slitlager på vägen och sprängningar av slänter. Deras kostnader för vägen uppgår till 192 944 kr. Efter avdrag av utbetalt bidrag 15 000 kr återstår 177 944 kr, från vilket belopp fastigheternas nytta av vägen avräknas med ett beräknat belopp på 70 400 kr. Den skada de drabbats av om beslutet d 5 april 1991 inte bedöms vara bindande för myndigheten, vilket de med fog haft anledning att räkna med på grund av såväl E.N:s uttalande som det skriftliga beslutet, uppgår till avrundat 107 000 kr. Staten är på grund av myndighetens fel och försummelser skyldig att ersätta dem skadan med detta belopp.

Staten: Beslutet är inte bindande, vilket framgår av ordalydelsen. Att fastighetsägarna å sin sida uppfattat beslutet som bindande förändrar inte saken. Under våren 1992 stod det klart att statsbidragen till skogsbilvägar skulle tas bort helt och att bidrag kunde beviljas endast i den utsträckning som medel fanns tillgängliga. Den 29 juni 1992 betalades till detta vägprojekt ett mindre bidrag på 15 000 kr inom ramen för anslagna medel. Verksamheten vid skogsvårdsstyrelsen är författningsbunden. Myndigheten kan inte lova att senare betala ut bidrag. Preliminärbeslut infördes för att möjliggöra igångsättning av arbeten med vägbygge. Inget vägprojekt kunde få sådant preliminärt besked, om inte en klar båtnad förelåg även utan att bidraget medräknades. – Om staten åläggs att betala resterande bidragsbelopp, påkallar staten inte att vägföretaget slutförs enligt projektet.

Staten vitsordar de av fastighetsägarna angivna kostnaderna 192 944 kr men anser att båtnaden för fastigheterna uppgår till 147 791 kr och att nytta i övrigt för fastigheterna (för jordbrukets behov, för jakt m.m.) täcker mellanskillnaden.

På parternas begäran har vittnesförhör hållits med förre assistenten vid skogsvårdsstyrelsen E.N.. Denne har uppgett bland annat följande. Han tjänstgjorde 38 år i skogsvårdsstyrelsen. En uppgift var att upprätta vägnätsplaner. År 1990 gjordes en vägnätsplan inom det aktuella området och d 9 april 1990 hade han ett möte med fastighetsägarna. Han gick då igenom reglerna om statsbidrag, hur man bildar en vägsamfällighet, nyttan med förbättring av vägnätet, skattefrågor m.m. Han kunde lova dem statsbidrag med viss procent av kostnaderna. Han sade "skriver ni på här och stakar så får ni statsbidrag". Ansökan undertecknades vid mötet och projektering gjordes hösten 1990. Han höll ett nytt möte d 3 april 1991 och presenterade förslaget. Markägarna undertecknade en överenskommelse om väghållning och E.N. lovade att statsbidrag skulle utgå med 40 procent. Han hade sedan år 1984 så länge arbetsordningen gällde rätt att ge bindande beslut om bidrag. Han gav beslutet d 5 april 1991 med den formulering som tillämpades enligt praxis. Han sade ej något som kunde tolkas så att bidrag inte skulle komma att beviljas. Som beslutsfattare fick han till en del inteckna kommande anslagsmedel för ett år framåt. Vid hans kontakter med fastighetsägarna var det ingen som helst tvekan att bidrag skulle utgå till vägbygget. Vid sådana möten kunde markägare ställa frågan om det fanns risk för att skogsvårdsstyrelsen inte hade pengar när bidraget skulle betalas ut. Han stödde sig då på arbetsordningen och lovade att "pengar måste i så fall ordnas fram". När projekteringen var klar kunde han "säga på öret vad de skulle få i bidrag". – De aktuella fastighetsägarna skulle aldrig ha skrivit på en ansökan om de inte känt sig säkra på att få utlovat statsbidrag till vägbygget. – Den 28 jan 1992 blev alla sektionschefer kallade till möte hos Skogsstyrelsen och informerade om att det fanns stor risk att bidrag inte skulle utgå i fortsättningen och inte heller till de utlovade projekten. Han reagerade på att inte kunna hålla vad som lovats utan att markägarna kunde ha lurats. Han skrev ett personligt brev till statsministern. I svar från jordbruksministern gavs endast beskedet att man inte kan betala bidrag med pengar som inte finns. E.N. förutsåg att en sådan ändring skulle orsaka en mängd processer.

TR:ns bedömning.

Skogsstyrelsen har hävdat att kärandenas talan skall avvisas i vad den bygger på den första och den andra grunden, dvs att beslutet d 5 april 1991 är ett bindande förvaltningsbeslut eller att E.N. lämnat markägarna ett bindande löfte om att statsbidrag skulle utgå.

Den 29 juni 1992 beslöt skogsvårdsstyrelsen om viss utbetalning av statsbidrag till vägbygget. I beslut d 6 april 1993 beslöt skogsvårdsstyrelsen att inte betala ut ytterligare statsbidrag till vägbygget. Detta beslut överklagades till Skogsstyrelsen som lämnade överklagandet utan bifall. Skogsstyrelsens beslut kan inte överklagas.

TR:n finner att markägarna har rätt att i allmän domstol få prövad frågan huruvida betalningsskyldighet föreligger eller ej på grund av beslutet d 5 april 1991 eller E.N:s åtgärder i övrigt.

Av E.N:s vittnesmål framgår att han haft den uppfattningen att arbetsordningen gav honom rätt att fatta bindande beslut om statsbidrag till vägprojekt som han övertygat skogsägare vara lämpliga att genomföra. Enligt E.N. hade skogsvårdsstyrelsen i sitt arbete med förbättring av skogsbrukets förutsättningar bedömt att skogsbilvägnätet kunde förbättras i det aktuella området och kallat fastighetsägarna till sammanträde och föreslagit vägprojektet. I målet är utrett att markägarna genom E.N. bibringats den uppfattningen att det förelåg ett klart bidragsbeslut och att ett nytt beslut behövdes endast för själva utbetalningen när medel fanns disponibla för myndigheten.

Det skriftliga beslut som skogsvårdsstyrelsen genom E.N. fattade d 5 april 1991 är skrivet på en blankett som avser bindande beslut om statsbidrag, "BEVILJNING AV STATSBIDRAG, skogsväg". I texten har orden "BEVILJAR HÄRMED STATSBIDRAG FOR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE" ändrats till följande lydelse "kommer att BEVILJA STATSBIDRAG FÖR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE". Bidragsbeloppet har angetts till 130 920 kr och bidragsprocenten till 40. Texten innehåller den reservationen att bidragsbeloppet är preliminärt bestämt och att det under vissa förhållanden kan justeras uppåt eller nedåt, om den verkliga kostnaden avviker mer än 10 procent från i beslutet angivna godkända kostnader. Bidragsprocenten anges dock vara definitivt fastställd. Under övriga villkor i beslutet har angetts följande: "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns disponibla. Vägsamfälligheten skall dock ha rätt att igångsätta arbetet omgående. Bidragsmedlen torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992."

I målet är utrett att det hos skogsvårdsstyrelser utbildats sådan praxis som E.N. följt i sitt agerande. Så länge medel varje budgetår anslogs till statsbidrag för skogsbilvägar kunde besluten fullföljas allteftersom medlen räckte till för respektive vägföretag. När sedan möjligheten att bevilja statsbidragen togs bort kunde endast visst mindre bidrag beviljas av tillgängliga medel.

För markägarna förelåg det genom beslutet d 5 april 1991 den förutsättningen för vägbygget att statsbidrag skulle komma att utgå enligt beslutet. Enligt TR:ns mening var de i sitt vidare agerande berättigade att räkna med beslutet som ett bindande bidragsbeslut. En annan sak var för myndighetens del att myndigheten inte längre kunde få medel på normalt anslag för att fullgöra vad myndigheten givit de bidragssökande markägarna ett klart besked om i bidragshänseende.

Det är viktigt att medborgarna kan lita på myndigheters beslut och inrätta sitt handlande därefter. Beslutet d 5 april 1991 innehöll ingen reservation för att beslutet skulle omprövas och att det gynnande beslutet då skulle kunna ändras till ett avslag på begäran om bidrag. I stället gavs fastighetsägarna rätt att omgående sätta igång arbetet med den upplysningen att bidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla samt att bidragsmedlen torde komma att beviljas och utbetalas efter d 1 juli 1992. Fastighetsägarna fick inget besked om att ett påbörjande av vägbygget skedde på deras egen risk. Att skogsvårdsstyrelsen egentligen skulle ha menat att beslutet var ett icke bindande förhandsbesked och att bidragsfrågan skulle avgöras först när medel fanns tillgängliga för myndigheten angavs inte i beslutet. Detta var också naturligt då E.N. som fattat beslutet ansåg att detta var bindande, något som han också hade försäkrat fastighetsägarna.

Med hänsyn till vad sålunda anförts finner TR:n att beslutet, efter vilket fastighetsägarna inrättade sitt agerande och påbörjade vägbygget, var ett gynnande beslut som innebar ett bindande åtagande att betala ut statsbidraget enligt beslutet och att utbetalning skulle ske någon tid efter d 1 juli 1992. Det har nu gått så lång tid att staten är skyldig att betala ut statsbidraget.

Skogsstyrelsen har uttryckligen förklarat att den inte påkallar att vägföretaget slutförs enligt projektet för att bidragsbeloppet skall utbetalas, om styrelsen åläggs att betala resterande bidragsbelopp.

Käromålet skall alltså bifallas.

Domslut. Statens invändning om rättegångshinder lämnas utan bifall. Staten skall genast betala Y.K., S-O.F., S.K. och G.L. 115 920 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från d 18 juli 1994, tills betalning sker.

Staten genom Skogsstyrelsen överklagade i Svea HovR och yrkade att HovR:n skulle lämna Y.K:s och medparters talan utan bifall. Y.K. och medparter bestred ändring.

HovR:n (hovrättslagmannen Sanmark, hovrättsrådet Ljungqvist och tf hovrättsassessorn Erik Johansson, referent) anförde i dom d 16 juni 1997: Staten har i HovR:n frånfallit sin vid TR:n gjorda invändning om rättegångshinder och förklarat, för det fall att det åligger HovR:n att självmant pröva allmän domstols behörighet i aktuell del, att frågan överlämnas till HovR:ns bedömning.

Domskäl. Vid huvudförhandlingen i HovR:n har parterna åberopat samma grunder som antecknats i TR:ns dom och anfört i huvudsak samma omständigheter till utveckling av sin talan. —.

Förnyat vittnesförhör har ägt rum med E.N.. Han har, utöver det som antecknats i TR:ns dom, berättat bl a: Att bidrag lämnades till byggande av skogsvägar låg både i statens och i fastighetsägarnas intresse. Fram till år 1984 hade han och hans kollegor inte rätt att utlova statsbidrag i förskott. Med anledning av en regeländring omkring år 1984 blev det dock möjligt. Det i målet aktuella ärendet handlades helt i enlighet med den praxis som rådde hos myndigheten. Beslutet om bidrag d 5 april 1991 var endast en formell bekräftelse på det muntliga besked om utlovande av bidraget, som han hade meddelat fastighetsägarna vid mötet d 3 april 1991. Inför mötet hade han fullmakt från länsjägmästaren, dvs chefen för skogsvårdsstyrelsen, att bevilja bidraget. Den mening i beslutet från d 5 april 1991 under övriga villkor som säger att "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns tillgängliga" betraktades på det sättet att när medel väl fanns tillgängliga hos myndigheten, så skulle ett beslut fattas av myndigheten, vari fastslogs att myndigheten erhållit medlen och dessa betalats ut.

HovR:ns bedömning.

HovR:n, som får anses ha att ex officio pröva frågan om rättegångshinder, finner inte skäl att i den frågan göra någon annan bedömning än den TR:n har gjort.

E.N. har i HovR:n uppgett att han inom ABC-området under den i målet aktuella tiden vid skogsvårdsstyrelsen i Uppsala arbetade med frågor om statsbidrag till skogsbilvägar samt att han då hade sysslat med sådana frågor under lång tid. Han har vältaligt och på ett auktoritärt sätt berättat om sina arbetsuppgifter på detta område.

E.N:s uppgift om att han hade behörighet att utlova statsbidrag har inte bestritts av staten. Det finns inte någon anledning att betvivla att Y.K. och dennes medparter vid mötet d 3 april 1991 har uppfattat E.N. så att denne då utlovade ett statsbidrag till vägbygget.

Såsom TR:n har angett innehöll beslutet d 5 april 1991 – som är skrivet på en blankett som avser bindande beslut om statsbidrag – ingen reservation för att beslutet skulle kunna komma att omprövas och ändras till ett avslag. Skogsvårdsstyrelsen får anses ha ansvaret för innehållet i beslutet och därmed också för eventuella felaktigheter eller otydligheter i beslutet.

Mot bakgrund av det anförda finner HovR:n att Y.K. och dennes medparter hade grundad anledning att utgå från att statsbidrag skulle utgå på det sätt som anges i beslutet d 5 april 1991.

Såsom TR:n har funnit har Y.K. och hans medparter därför rätt till statsbidrag med det av dem yrkade beloppet. TR:ns domslut skall således fastställas.

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Hovrättsrådet Drangel var skiljaktig i huvudsaken och anförde: Väl må fastighetsägarna ha uppfattat innehållet i blanketten Beviljning av statsbidrag, skogsväg d 5 april 1991 som ett bindande beslut av skogsvårdsstyrelsen att de beviljats statsbidrag till sitt vägföretag.

Emellertid framgår det av det närmare innehållet i blanketten – dels av formuleringen "Skogsvårdsstyrelsen kommer att bevilja statsbidrag", i vilken orden "kommer att" för övrigt tillskrivits för hand som en ändring i blankettens förtryckta text, dels texten under Övriga villkor, att statsbidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla och att sådant bidrag "torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992" – att beskedet i detta om kommande beviljande av statsbidrag är villkorat av att medel finns tillgängliga för skogsvårdsstyrelsen.

Innehållet i nyssnämnda blankett sammanställt med dels innehållet i protokollet d 5 april 1991 om förhandsbesked och igångsättningstillstånd till byggande av vissa vägar – vari anges att bidrag "kommer att beviljas när medel finns disponibla" – dels innehållet i protokollet d 6 april 1993 – vari inledningsvis anges att skogsvårdsstyrelsen har lämnat förhandsbesked och igångsättningstillstånd till vissa vägföretag och därefter beslutas att ytterligare bidrag ej kan utgå – ger enligt min mening vid handen att skogsvårdsstyrelsen genom innehållet i blanketten Beviljning av statsbidrag, skogsväg d 5 april 1991 inte fattat något bindande beslut om statsbidrag till fastighetsägarnas vägföretag.

Med anledning av vad nu sagts kan fastighetsägarnas talan enligt deras förstahandsgrund inte bifallas.

Vad gäller fastighetsägarnas i andra hand åberopade grund att de skulle ha fått ett bindande löfte om bidrag, finner jag inte visat från deras sida att de och skogsvårdsstyrelsen eller någon dess företrädare stått i ett sådant civilrättsligt förhållande, att staten, genom vad som förekommit i samband med åtgärderna för igångsättande av vägföretaget och i övrigt åberopats av fastighetsägarna, blivit avtalsrättsligt bunden att utge statsbidrag för vägföretaget.

Inte heller enligt andrahandsgrunden kan därför fastighetsägarna utfå något belopp av staten.

Varken E.N:s eller skogsvårdsstyrelsens besked eller åtgöranden i samband med planeringen och föranstaltandet av byggandet av skogsvägen med statsbidrag kan – med hänsyn till vad staten har uppgett om en sedan lång tid rådande praxis beträffande skogsvårdsstyrelsens erhållande av anslag och beviljande av medel till dylika vägföretag – enligt min mening hänföras till fel eller försummelse vid myndighetsutövning från skogsvårdsstyrelsens sida.

Vid sådant förhållande kan inte heller fastighetsägarnas på 3 kap 2 § skadeståndslagen grundade skadeståndskrav bifallas.

Sammanfattningsvis finner jag att fastighetsägarnas talan skall ogillas.

Skogsstyrelsen (ombud verksjuristen Bertil Österberg) överklagade och yrkade att HD skulle ogilla Y.K:s och medparters talan.

Y.K. och medparter (ombud förbundsjuristen Lennart Eriksson) bestred yrkandet.

HD avgjorde målet efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Bergkvist, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom: Domskäl. Bakgrunden till tvisten är i korthet följande. Y.K. och medparter ansökte efter kontakter med skogsvårdsstyrelsen i Uppsala län om statsbidrag för byggande av en skogsväg i Sigtuna kommun, Krogstavägen. Skogsvårdsstyrelsen beslutade enligt ett protokoll d 5 april 1991 att lämna "förhandsbesked och igångsättningstillstånd" för byggande av Krogstavägen, vilket utmynnade i ett skriftligt besked, daterat samma dag, som tillställdes Y.K. och medparter.

Den 1 juli 1992 upphävdes de regler i förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket som avsåg statligt stöd för byggande av skogsvägar. Efter den tidpunkten anslogs inte statliga medel för ändamålet. De ändrade reglerna ledde till att skogsvårdsstyrelsen i ett protokoll d 6 april 1993 beslutade att statsbidrag utöver 15 000 kr, vilket belopp redan hade utbetalats till projektet Krogstavägen, inte kunde utgå. Y.K. och medparter överklagade det beslutet till Skogsstyrelsen, som i ett beslut d 11 maj 1994 lämnade överklagandet utan bifall. I skälen för Skogsstyrelsens beslut angavs bl a att anslag till stöd för byggande av skogsvägar beviljades av riksdagen för ett år i taget och att möjligheten för skogsvårdsstyrelsen att bevilja stöd var begränsat till de medel som anslogs för det aktuella budgetåret.

Y.K. och medparter väckte talan mot staten vid TR:n om i första hand utfående av statsbidraget, i andra hand skadestånd.

Skogsstyrelsens inställning i målet är att det skriftliga besked daterat d 5 april 1991 på vilket Y.K. och medparter grundar sin talan inte innebär ett beslut om beviljande av statsbidrag eller löfte om sådant bidrag och att något beslut därom inte har fattats eller löfte lämnats av skogsvårdsstyrelsen. Skogsstyrelsen har vidare anfört att den omständigheten att Y.K. och medparter haft uppfattningen att statsbidrag hade beviljats saknar betydelse för bedömningen av om det föreligger ett bindande beslut eller löfte. Skogsstyrelsen har särskilt framhållit att skogsvårdsstyrelsen agerat i enlighet med den praxis som hade utbildats inom myndigheten. Skogsstyrelsen har bestritt att skadeståndsskyldighet föreligger men har i HD vitsordat det yrkade skadeståndsbeloppet som skäligt i och för sig.

Y.K. och medparter har åberopat de grunder och omständigheter som framgår av TR:ns dom.

HD har först att ta ställning till frågan om allmän domstol är behörig att pröva Y.K:s och medparters talan såvitt den grundar sig på ett beslut eller bindande löfte om statsbidrag. Enligt den författning som gällde för det statliga stödet, förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket, fick skogsvårdsstyrelsens beslut överklagas till Skogsstyrelsen, vars beslut i en överklagad fråga inte fick överklagas. Frågan om beskedet d 5 april 1991 är ett beslut eller ett besked som är bindande för skogsvårdsstyrelsen kan emellertid inte prövas i den ordning som är föreskriven i förordningen och kan följaktligen inte heller genom överklagande komma under förvaltningsdomstols prövning. Allmän domstol är därför behörig att pröva tvisten.

Det är utrett i målet att det vid den tidpunkt då skogsvårdsstyrelsens besked lämnades år 1991 fanns förutsättningar för att bevilja statsbidrag för den skogsväg som Y.K. och medparter åtog sig att bygga. Det är klarlagt genom de beslut som skogsvårdsstyrelsen och Skogsstyrelsen sedermera fattade att statsbidrag skulle ha utgått för Krogstavägen i enlighet med beskedet d 5 april 1991, om medel hade anslagits. Det framgår vidare av utredningen att Y.K. och medparter inrättade sig efter beskedet och påbörjade byggandet av vägen.

Beskedet är skrivet på en förtryckt blankett; "Beviljning av statsbidrag, skogsväg". Under rubriken "Beslut av skogsvårdsstyrelsen" finns följande text:

"Skogsvårdsstyrelsen kommer att bevilja statsbidrag för ovanstående vägföretag enligt följande. Byggnadsbidrag utgår och bidragsprocent fastställs för vägklass III C till 40 %. Sammanlagt utgör bidraget 130 920 kr. Bidragsbeloppet är preliminärt bestämt och kan genom beslut av Skogsvårdsstyrelsen under vissa förhållanden justeras uppåt eller nedåt om den verkliga kostnaden avviker mer än ± 10 % från ovan angivna godkända kostnader. Bidragsprocenten är däremot definitivt fastställd."

Orden "kommer att" är skrivna för hand. Efter den citerade texten finns en maskinskriven rad: "Se övriga villkor på blankettens baksida!" Under rubriken "Övriga villkor" finns följande, maskinskrivna text: "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns disponibla. Vägsamfälligheten skall dock ha rätt att igångsätta arbetet omgående. Bidragsmedlen torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992."

Blanketten innehåller vissa andra uppgifter, bl a om när arbetet skall vara slutfört. Blanketten har undertecknats på skogsvårdsstyrelsens vägnar av E.N.. Under rubriken "Försäkran av stödmottagaren" finns följande text: "Mottagaren av bidraget återsänder till skogsvårdsstyrelsen ett exemplar av detta beslut med följande försäkran: Markägarna godkänner arbetsplanen och är villiga att på ovan angivna villkor ta emot bidraget och svara för de kostnader i övrigt som företaget kan medföra". Försäkran har undertecknats av S.K.. Längst ned på blanketten finns en besvärshänvisning.

Förfarandet att i förväg ge besked om att bidrag skulle utgå när medel fanns tillgängliga har inte något direkt stöd i de författningar som gällde för beviljande av statsbidrag; förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket och förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Skogsstyrelsen har i fråga om "igångsättningstillstånd" hänvisat till 5 § sistnämnda förordning enligt vilken stöd inte får lämnas för en åtgärd som utan särskilt medgivande redan påbörjats. Den bestämmelsen ger emellertid inte stöd för förfarandet att lämna förhandsbesked om bidrag. Av Skogsstyrelsens beslut, när den överprövade beslutet om att ytterligare bidrag inte skulle utgå för Krogstavägen, framgår för övrigt som redovisats ovan att möjligheten för skogsvårdsstyrelse att bevilja stöd var begränsad till medel som varit anslagna för det aktuella budgetåret. Den omständigheten att skogsvårdsstyrelsen följde den praxis som hade utbildats medför därför inte att beskedet av d 5 april 1991 kan ges en för Skogsstyrelsen mer förmånlig tolkning än vad dess innehåll förmedlar.

Om avsikten, som Skogsstyrelsen nu hävdar, var att endast ge ett preliminärt besked om att statsbidrag kunde beviljas vid en senare tidpunkt har det ålegat skogsvårdsstyrelsen att utforma beskedet därefter. De formuleringar som beskedet innehåller ger emellertid intrycket att det endast var tidpunkten för betalningen av statsbidraget som var osäker. Det besked som lämnades är således att betrakta som ett för Y.K. och medparter gynnande förvaltningsbeslut, enligt vilket statsbidrag skulle utgå vid en senare tidpunkt. Ett sådant beslut kan inte ändras eller återkallas utan vidare. I princip kan återkallelse endast ske med stöd av ett förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet, av säkerhetsskäl, eller om beslutet grundat sig på vilseledande uppgifter (prop 1985/86:80 s 39, Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 2000, s 72 f och Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, 1992, s 87 f).

I de författningar som ligger till grund för beslutet och till vilka har hänvisats ovan finns inte några bestämmelser som möjliggör återkallelse eller ändring av ett beslut om statsbidrag för det fall medel inte skulle ställas till skogsvårdsstyrelsens förfogande.

Det åligger en myndighet som vill förbehålla sig rätten att återkalla ett gynnande beslut att tydligt ange under vilka förutsättningar en återkallelse kan ske. Det villkor som ställdes upp i beslutet är alltför otydligt för att det skall kunna betraktas som ett återkallelseförbehåll.

Enligt övergångsbestämmelserna i samband med att bestämmelserna om statligt stöd för byggande av skogsvägar upphävdes (SFS 1992:283) skall äldre bestämmelser gälla i fråga om stöd som har beviljats före d 1 juli 1992. Y.K. och medparter är följaktligen berättigade att på grund av beslutet d 5 april 1991 erhålla statsbidrag med yrkat belopp.

På grund av det anförda skall Skogsstyrelsens överklagande lämnas utan bifall.

Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.

HD (JustR:n Lars K Beckman, Svensson, Lennander, Westlander, referent, och Pripp) beslöt följande dom: Domskäl. I HD har parterna åberopat samma grunder för sin talan som i HovR:n. Skogsstyrelsen har vitsordat det belopp som Y.K. och medparter (fastighetsägarna) har fordrat i skadestånd.

Lika med TR:n och HovR:n finner HD att allmän domstol är behörig att pröva fastighetsägarnas talan i hela dess vidd.

Fråga i målet är om skogsvårdsstyrelsen lämnat ett bindande beslut om beviljande av statsbidrag till byggandet av den aktuella skogsvägen. I förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket har föreskrifter meddelats om statsbidrag till åtgärder inom skogsbruket. Fram till d 1 juli 1992 fick statligt stöd lämnas till skogsvägar. Denna dag upphörde möjligheten att lämna stöd för detta ändamål genom förordningen SFS 1992:283. Enligt övergångsbestämmelserna till 1992 års förordning gäller dock äldre bestämmelser fortfarande i fråga om stöd som har beviljats före ikraftträdandet.

Enligt protokoll d 5 april 1991 beslutade skogsvårdsstyrelsen att lämna, som det angavs, förhandsbesked och igångsättningstillstånd till vägföretaget. I beslutet angavs godkänd kostnad till 327 300 kr och beräknat bidrag till 130 920 kr. Vidare sades i beslutet att bidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla.

Härefter sände tjänstemannen vid skogsvårdsstyrelsen, E.N., samma dag till fastighetsägarna en förtryckt blankett med rubriken "Beviljning av statsbidrag, skogsväg" som han fyllt i och undertecknat. Under rubriken "beslut av skogsvårdsstyrelsen" i blanketten hade han angivit bidragsbeloppet till 130 920 kr och i den tryckta texten ändrat formuleringen "Skogsvårdsstyrelsen beviljar statsbidrag." till "Skogsvårdsstyrelsen kommer att bevilja statsbidrag.". Han hade vidare i en ruta för övriga villkor angivit att statsbidrag skulle komma att beviljas och utbetalas när medel fanns disponibla, vilket kunde beräknas ske efter d 1 juli 1992.

Den 29 juni 1992 beviljade skogsvårdsstyrelsen 15 000 kr till företaget. I beslut d 6 april 1993 uttalade skogsvårdsstyrelsen emellertid, efter anmärkning att avsikten varit att bidrag skulle utgå till företaget när styrelsen erhållit bidragsmedel, att ytterligare bidrag inte kunde utgå eftersom styrelsen inte längre tilldelades medel för vägbyggnad. Skogsstyrelsen lämnade d 11 maj 1994 av fastighetsägarna förd talan mot detta beslut utan bifall.

Av utredningen i målet framgår att hanteringen av ifrågavarande bidragsärende följde en inom skogsvårdsstyrelsen etablerad praxis. Trots att beslutet i protokollet d 5 april 1991 betecknades som ett förhandsbesked och att i blanketten om beviljande av statsbidrag ordet "beviljar" ersattes av uttrycket "kommer att bevilja" framgår det klart av utredningen i målet att skogsvårdsstyrelsen genom de båda besluten ansett sig ha tagit slutlig ställning till att fastighetsägarna skulle få bidrag till det ifrågavarande vägbygget och att styrelsen inte ansett sig senare kunna göra en ny materiell bedömning av frågan om rätten till bidrag.

Mot bakgrund av det anförda får skogsvårdsstyrelsen anses ha fattat ett bindande beslut om beviljande av statsbidrag. Yrkat belopp är vitsordat. HovR:ns domslut skall alltså fastställas.

Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.

HD:s dom meddelades d 28 dec 2000 (mål nr T 2943-97).