Högsta förvaltningsdomstolen referat HFD 2012 ref. 66

Instans
Högsta förvaltningsdomstolen
Referat
HFD 2012 ref. 66
Målnummer
7457-11
Avdelning
1
Avgörandedatum
2012-11-06
Rubrik
När ett strandområde som utgör tomtmark inom en enskilt bebyggd fastighet i detaljplan lagts ut som allmänt område, natur, har detta ansetts innebära att ett enskilt intresse åsidosatts på otillåtet sätt. Regeringens beslut att fastställa detaljplanen har upphävts vid rättsprövning.
Lagrum
•  1 § och 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut
•  1 kap. 5 §, 2 kap. 1 § första stycket och 5 kap. 2 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
•  RÅ 1972 ref. 8
•  RÅ 1991 ref. 54
•  RÅ 2009 not. 78

Kommunfullmäktige i Karlshamns kommun beslutade den 6 april 2009 att anta detaljplan för del av Matvik 1:2 och 1:4 m.fl., Hällaryd, i kommunen. Beslutet att anta detaljplanen överklagades till länsstyrelsen av bl.a. P.H.

Länsstyrelsen i Blekinge län beslöt den 2 juli 2010 att avslå överklagandena.

Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. P.H. hos regeringen.

Regeringen (Miljödepartementet, 2011-09-08) yttrade: En ny plan- och bygglag (2010:900) trädde i kraft den 2 maj 2011 då plan- och bygglagen (1987:10) upphörde att gälla. Enligt övergångsbestämmelserna till den nya lagen ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för ärenden som avser överklagande av beslut i ett ärende som har påbörjats före den 2 maj 2011. Den numera upphävda plan- och bygglagen, förkortad ÄPBL, ska därför tillämpas i detta ärende. – Regeringen har i detta ärende endast att pröva den nu antagna detaljplanen. Vid denna prövning har regeringen enligt 13 kap. 8 § ÄPBL att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet och kan inte pröva en annan utformning än den kommunen har antagit. – I planbeskrivningen anges bl.a. följande. Syftet med detaljplanen är bl.a. att möjliggöra ny bebyggelse. Planen tillåter ny bebyggelse både som förtätning inom den befintliga bebyggelsestrukturen och som nyexploatering av tio hus i planområdets nordvästra del. Stora delar av planområdet omfattas av strandskyddsbestämmelser. Området är redan i dag bebyggt och allmänhetens tillgänglighet till stranden säkerställs i planen. Inom planområdet finns många sjötomter så därför är det av vikt att de fria passager som finns ner till havet får finnas kvar och inte byggs för. – Enligt 5 kap. 2 § ÄPBL ska vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. – Vad gäller överklagandet av P.H. konstaterar regeringen att en stor del av fastigheten Matvik 1:98 i dag ligger inom strandskyddsområde. Aktuell detaljplan innebär att fastigheten läggs ut dels som kvartersmark för bostäder, dels som allmän plats, natur. För ett område inom allmän plats anges att gemensamhetsanläggning för väg får bildas. Vattenområdet utanför bl.a. fastigheterna Matvik 1:18, 1:19 och 1:20 redovisas i detaljplanen som WB1, vattenområde där brygga för innanförliggande fastighet får anläggas. Vattenområdet utanför Matvik 1:98 redovisas i detaljplanen som WB2, vattenområde där brygga får anläggas enligt avtal med huvudman och markägare. Regeringen finner att den omständigheten att det inom planområdet finns servitutsförhållanden avseende vägar inte i sig utgör hinder för att servitutsområdet läggs ut som gemensamhetsanläggning för väg. Frågor som rör den närmare utformningen av vägen får prövas vid lantmäteriförrättning i samband med planens genomförande. Den omständigheten att det inom vattenområdet finns en planbestämmelse som anger att brygga får anläggas för innanförliggande fastighet innebär inte att medgivande av ägaren till berört vattenområde inte kan krävas. Mot bakgrund av att den mark inom Matvik 1:98 som ligger närmast vattenområdet utgör allmän plats, natur, finner regeringen att planbestämmelsen om att brygga inom berört vattenområde får anläggas enligt avtal med huvudman och markägare är godtagbar. Regeringen finner mot denna bakgrund att vad P.H. anfört om vägen och planbestämmelserna om bryggor inte utgör skäl att upphäva planbeslutet. – – – (vad som här och i det följande anförs om en annan klagandes talan har uteslutits i referatet) – – – Vid prövningen av ärendet i övrigt konstaterar regeringen att kommunen gjort bedömningen att den mark som i planen angetts som allmän plats, natur, inte hör till hemfridzonen kring berörda bostadshus. Regeringen finner att skälig hänsyn får anses ha tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Regeringen finner vidare, vid den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som ska göras i ärendet, att intresset av att säkerställa allmänhetens tillgång till strandområdet får anses vara starkare än P.H:s enskilda intressen. Regeringen finner inte heller i övrigt att detaljplanen kan anses åsidosätta P.H:s rätt på sådant sätt att planbeslutet av det skälet inte kan godtas. Vad klaganden anfört i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. – Regeringen avslår överklagandet.

P.H. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva beslutet och återförvisa ärendet till regeringen. Han anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot reglerna i 1 kap. 5 §, 2 kap. 1 § samt 5 kap. 2 § ÄPBL. Han äger fastigheten Matvik 1:98. Om detaljplanen genomförs kommer en mycket stor del av fastigheten att tas i anspråk som allmän platsmark. Regeringen hävdar att en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen leder till att allmänhetens intresse av tillgång till strandområdet får anses vara starkare än hans enskilda intressen. Denna slutsats är felaktig och står i strid med ovan nämnda bestämmelser. – På fastigheten finns, utöver boningshus och uthus, en anlagd strand med brygga samt en sjöbod belägen vid strandbrynet. Bryggan, sjöboden, tomten och stranden används uteslutande av honom och hans familj. Marken mellan boningshuset, sjöboden, bryggan och stranden utgörs av en klippt gräsmatta. Det finns inga nämnvärda höjdskillnader och ingen skymmande växtlighet inom detta område utan allt hänger ihop och bildar en helhet. Från boningshuset till stranden är det endast cirka 50-60 meter. Tidigare generationer har varit fiskare och använt sjöboden för husbehovsfiske och boden hör alltså sedan länge till huset. Bryggan och stranden har anlagts och är en integrerad och naturlig del av tomten. Förutom bryggan finns vid strandremsan stenrösen som skyddar mot erosion samt en trappa vid sjöboden ner mot vattnet. Marken närmast sjöboden används som uteplats. Hela området har klar tomtkaraktär och används inte av allmänheten. Det har heller aldrig funnits något intresse från allmänhetens sida att använda området. Området måste anses utgöra en del av hemfridszonen. – Vad som ingår i hemfridszonen finns inte reglerat i lagtext utan får bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, bl.a. husens storlek och läge samt arten och omfattningen av den aktuella marken och de anläggningar som finns på den, jfr RÅ 1961 ref. 28 och RÅ 1991 ref. 54. Om allmänheten får tillträde till strandområdet är risken mycket stor att det kommer att bli “spring” även på övriga delar av tomten, dvs. ännu närmare bostadshuset. – Värdet av en sjötomt är mycket stort. Att göra delar av hans fastighet till allmän platsmark dit allmänheten har tillträde utgör ett expropriationsliknande ingrepp. Enligt en värdering som nyligen gjorts medför ett genomförande av detaljplanen att fastighetens marknadsvärde minskar med ca 1,7 miljoner kr. Enligt planen ska inte kommunen utan den enskilde fastighetsägaren vara huvudman för allmän platsmark. Det innebär att det blir synnerligen svårt för honom att få ersättning för ingreppet. – I RÅ 2009 not. 78 fann Högsta förvaltningsdomstolen att syftet med planen, att säkerställa sista delen av en fem kilometer lång gångväg som löpte utmed en strand, inte kunde genomföras utan att enskilda intressen åsidosattes genom att de som promenerade under stor del av året riskerade att beträda tomtmark inom klagandenas fastigheter med följd att deras hemfrid kränktes. En jämförelse med rättsfallet ger vid handen att det allmänna intresset i förevarande fall är avsevärt svagare samt att den visade skadan på det enskilda intresset är väsentligt större.

Högsta förvaltningsdomstolen beredde den 24 maj 2012 regeringen tillfälle att yttra sig. Regeringen anförde bl.a. att vad P.H. uppgett inte utgjorde skäl för att frångå den bedömning som hade gjorts i det klandrade beslutet.

Högsta förvaltningsdomstolen (Melin, Almgren, Hamberg, Stenman, Nymansson) yttrade:

Skälen för avgörandet

Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Vid prövning av frågor enligt ÄPBL ska enligt 1 kap. 5 § ÄPBL både allmänna och enskilda intressen beaktas. Enligt 5 kap. 2 § första stycket ska vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Enligt 2 kap. 1 § första stycket ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Den ifrågavarande detaljplanen möjliggör ny bebyggelse både som förtätning inom den befintliga bebyggelsestrukturen och som nyexploatering av tio hus i planområdets nordvästra del. Sammantaget tillåter planen cirka 50 nya tomter i området. I planbeskrivningen anges att tillgängligheten till stranden säkerställs i planen. Planområdet innefattar stora ytor med naturmark samt strand- och vattenområden till vilka allmänheten har tillgång.

P.H. äger fastigheten Matvik 1:98. I detaljplanen läggs fastigheten ut dels som kvartersmark för bostäder, dels – vad avser mark i fastighetens södra del och mark som ligger närmast vattnet – som allmän platsmark, natur. Frågan gäller hur stor del av markområdet mellan boningshuset och stranden som ska betraktas som tomtmark där markägaren har rätt att hävda sin hemfridszon.

Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. Bortsett från själva strandremsan består det aktuella området av klippt gräs samt ett fåtal träd. Från boningshuset är det utsikt mot stranden och det är knappast möjligt att uppehålla sig där utan att synas från byggnaden. Nedifrån stranden upp mot boningshuset är marken svagt stigande och sikten är fri utan vegetation som kan ge skydd mot insyn. Avståndet mellan stranden och byggnaden är, såvitt framgår, cirka 50-60 meter. Vid stranden finns en brygga och sjöbod med uteplats. Det har inte ifrågasatts att stranden aldrig har använts av allmänheten utan uteslutande av P.H. och hans familj.

Området mellan bostadshuset och stranden får enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening mot nu angiven bakgrund anses utgöra tomtmark.

Detaljplanens syfte är bl.a. att säkerställa att stranden inom planområdet är tillgänglig för allmänheten. Av utredningen i målet framgår emellertid att detta syfte inte kan genomföras vad gäller P.H:s fastighet utan att hans enskilda intressen åsidosätts genom att allmänheten kommer att kunna uppehålla sig på tomtmark inom fastigheten med följd att hans rätt till hemfrid träds för när. Med hänsyn härtill finner Högsta förvaltningsdomstolen att det avsedda syftet med planen inte kan genomföras utan att enskilda intressen åsidosätts på ett sätt som uppenbart inte motsvarar en rimlig avvägning enligt ÄPBL. Regeringens beslut ska därför upphävas.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver regeringens beslut.

Föredraget 2012-10-17, föredragande A. Sundberg, målnummer 7457-11