Miljööverdomstolen referat MÖD 2010:25

Instans
Miljööverdomstolen
Referat
MÖD 2010:25
Målnummer
M5900-06
Avdelning
13
Avgörandedatum
2010-06-15
Rubrik
Dispens från utförselförbud för kvicksilver ----- Miljööverdomstolen har efter inhämtande av förhandsavgörande från EU-domstolen åsidosatt ett i nationell rätt uppställt förbud mot export av kvicksilver. Miljööverdomstolen avslog yrkande om ersättning för rättegångskostnader.
Lagrum
•  Artikel 29 och artikel 30 i EG-fördraget
•  Artikel 4.1 och artikel 17 i rådets direktiv 93/42/EEG av den 14 juni 1993 om medicinsktekniska produkter, dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003
•  8 § och 11 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter
•  15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)
•  Förordning (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m.
Rättsfall
NJA 2008 s. 259

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Stockholms tingsrätts, miljödomstolen, dom 2006-06-20 i mål nr M 1982-06, se bilaga A

KLAGANDE Kemikalieinspektionen Box 2 172 13 Sundbyberg

MOTPART Nordiska Dental AB, 556198-7578 Box 1082 262 21 Ängelholm

Ombud: Advokat O.W.

SAKEN Dispens från utförselförbud för kvicksilver

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1. Miljööverdomstolen avslår överklagandet.

2. Miljööverdomstolen avslår Nordiska Dental AB:s yrkande om ersättning för rättegångskostnader.

________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Kemikalieinspektionen har yrkat att Miljööverdomstolen ska fastställa Kemikalieinspektionens beslut.

Nordiska Dental AB (Nordiska Dental) har bestritt bifall till Kemikalieinspektionens yrkande.

Bolaget har i första hand yrkat ersättning av allmänna medel för sina rättegångskostnader med 328 875 kr, avseende ombudsarvode. Bolaget har i andra hand yrkat ersättning av allmänna medel med 10 290 kr avseende ombudets resekostnader i samband med inställelsen till muntlig förhandling i EU-domstolen.

UTREDNINGEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har åberopat samma grunder och i allt väsentligt utvecklat sin talan som vid miljödomstolen.

Miljööverdomstolen beslutade den 12 juni 2008 att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande frågor.

1a) Ska bestämmelserna i rådets direktiv 93/42/EEG av den 14 juni 1993 om medicinsktekniska produkter tolkas så att de utgör hinder mot tillämpningen av ett nationellt förbud att yrkesmässigt föra ut amalgam med kvicksilver för dentalt bruk ur landet som motiveras av skyddet för miljön och för hälsan?

1b) Påverkas denna tolkning av att produkten är CE-märkt?

2) Om svaret på den första frågan är nej, är 8 och 11 §§ förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, som grundar sig på de tidigare angivna syftena, förenliga med artiklarna 29 och 30 i EG-fördraget när bestämmelserna tillämpas på amalgam med kvicksilver för dentalt bruk som är CE-märkt ?

EU-domstolen beslutade följande i dom den 19 november 2009 (mål C-288/08, se bilaga B)

Artikel 4.1 i rådets direktiv 93/42/EEG av den 14 juni 1993 om medicintekniska produkter, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 (medicinsktekniska produktdirektivet), ska tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat, såsom den i målet aktuella lagstiftningen, som av miljö -och hälsoskyddsskäl innehåller ett förbud mot att yrkesmässigt föra ut amalgam med kvicksilver för dentalt bruk som är CE-märkt i enlighet med artikel 17 i detta direktiv.

Med hänsyn till detta beslut saknades det anledning för EU-domstolen att besvara den andra frågan.

Med anledning av EU-domstolens klarläggande har Kemikalieinspektionen meddelat att man inte motsätter att miljödomstolens domslut lämnas utan ändring i sak.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Saken

Genom det inhämtade förhandsavgörandet från EU-domstolen står det klart att artikel 4.1 i det medicinsktekniska produktdirektivet utgör hinder för att i nationell lag uppställa ett utförselförbud mot att yrkesmässigt föra ut amalgam med kvicksilver för dentalt bruk som är CE-märkt. Med stöd direkt av direktivet och med åsidosättande av utförselförbudet i den svenska lagstiftningen (se 8 § förordningen [1998:944] om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter) finner Miljööverdomstolen att Nordiska Dental har rätt att föra ut amalgam med kvicksilver för dentalt bruk som är CE-märkt i enlighet med artikel 17 i direktivet från Sverige och till medlemstaterna i EU och EES utan att först söka dispens. Miljödomstolens dom ska därför stå fast och Kemikalieinspektionens överklagande avslås.

Rättegångskostnader

Ifråga om rättegångskostnader har Nordiska Dental anfört bl. a. följande.

Målet har skiftat karaktär från ett dispensärende till att enbart avse komplicerade EU-rättsliga problemställningar. Principen om effektivt domstolsskydd utgör enligt fast rättspraxis en allmän princip för gemenskapsrätten, en princip som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det åligger medlemsstaternas domstolar att i enlighet med samarbetsprincipen i artikel 4 EUF (tidigare artikel 10 EG) säkerställa det rättsliga skyddet för enskildas rättigheter enligt EU-rätten. Rättsskyddsprincipen och principen om gemenskapsrättens företräde innebär att nationella domstolar är förpliktade att sätta åt sidan alla nationella processuella bestämmelser som försvårar för enskilda att tillvarata sina rättigheter grundade på gemenskapsrätten. Det aktuella förfarandet i Miljööverdomstolen och EU-domstolen sträcker sig utanför ramen för det enkla och billiga förfarande som motiverar avsaknad av rättegångskostnadsregler enligt förarbetena till förvaltningsprocesslagen (1971:291). Utgången i målet har varit avgörande för bolagets möjligheter att även i fortsättningen kunna bedriva export av amalgam med kvicksilver för dentalt bruk. Det har varit nödvändigt för bolaget, ur rättssäkerhetsperspektiv, att beredas möjlighet att påverka både den nationella domstolen vid utformningen av sina tolkningsfrågor, samt EU-domstolen i sin tolkning av EU-rätten. Officialprincipen och möjligheten att på egen hand föra sin talan, utgör inte tillräckligt skydd för bolaget i rättsäkerhetshänseende. EU-rättslig expertkunskap har krävts för att tillgodose dessa rättigheter. Det är därmed skäligt att frångå den annars allmänt gällande principen om att varje part står sin kostnad, och tillerkänna bolaget ersättning av allmänna medel för ombudskostnader.

Bolagets inställelse, genom ombud, vid den muntliga förhandlingen i EU-domstolen, har varit nödvändig för bolagets möjligheter att tillvarata sina rättigheter enligt EU-fördraget då bolagets framtida verksamhet varit avhängig utgången i målet. Kostnaden för resa och uppehälle i samband med inställelsen vid EU-domstolen ska därför betraktas som skäligen påkallad.

Miljööverdomstolen gör i denna del följande bedömning.

Förhandsavgörande inhämtas som ett led i beredningen av målet i den nationella domstolen. I punkt 35 i EU-domstolens dom anges att det ankommer på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnader även såvitt avser förfarandet i EU-domstolen. Den nationella domstolen prövar frågan enligt nationell rätt (jfr NJA 2008 s. 259).

Förvaltningsprocesslagens bestämmelser tillämpas i Miljööverdomstolen i mål som inletts vid en förvaltningsmyndighet (20 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken). Dessa bestämmelser ska sålunda tillämpas även på förfarandet vid EU-domstolen. Någon möjlighet att få ersättning av allmänna medel för ombudskostnader ges inte enligt den lagen. Förvaltningsprocesslagen saknar även bestämmelser om skyldighet för part att ersätta motpart för rättegångskostnader. Enligt praxis utgår som regel inte heller någon sådan ersättning. Frågan är om det föreligger särskilda skäl att ändå tillerkänna Nordiska Dental ersättning av allmänna medel för ombudskostnader.

I målet har Nordiska Dental ansökt om dispens hos Kemikalieinspektionen från utförselförbudet i 8 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Miljödomstolen fann att det svenska utförselförbudet inte kunde anses vara förenligt med artikel 4.1 i det medicinsktekniska produktdirektivet eller artikel 29 i EG-fördraget. Miljödomstolen förklarade därför att Nordiska Dental hade rätt att inom EU och EES föra ut amalgam med kvicksilver utan särskild dispens.

Miljööverdomstolen har på Kemikalieinspektionens begäran inhämtat förhandsavgörande från EU-domstolen rörande utförselförbudets förenlighet med EU-rätten. I begäran om förhandsavgörande redovisades svensk rätt och Nordiska Dentals inställning. EU-domstolen fann i likhet med miljödomstolen att utförselförbudet i detta fall stred mot artikel 4.1 i det medicinsktekniska produktdirektivet. EU-domstolens dom grundades i allt väsentligt på det underlag som tillhandahållits av Miljööverdomstolen.

Systemet med förhandsavgörande har till syfte att säkerställa en enhetlig tolkning och tillämpning av EG-rätten. Parterna i det nationella förfarandet är även parter vid EU-domstolen men deras roll är där mer begränsad. Det är den nationella domstolen som genom sina frågor och redogörelser för de faktiska omständigheterna i målet formar ramen för processen och ansvarar för att begäran om förhandsavgörande redovisar de faktiska och rättsliga uppgifter som är nödvändiga för EU-domstolens prövning. Mot denna bakgrund och med hänsyn till målets art och komplexitet anser Miljööverdomstolen att vare sig principen om ett effektivt domstolsförfarande i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller samarbetsprincipen i artikel 4 EU-fördraget medför att det föreligger särskilda skäl att tillerkänna Nordiska Dental ersättning för ombudskostnader.

Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen får en enskild part som inställt sig till muntlig förhandling, tillerkännas ersättning av allmänna medel, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Närmare bestämmelser härom har meddelats i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m. Miljööverdomstolen finner att det inte finns förutsättningar att tillerkänna Nordiska Dental ersättning för ombudets resekostnad i samband med den muntliga förhandlingen vid EU-domstolen enligt den nämnda bestämmelsen. Yrkandena om ersättning för rättegångskostnader ska därför avslås.

Miljööverdomstolens dom får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Lars Dirke, Roger Wikström, Ulla Bergendal och Karin Kussak, referent. Enhälligt.

Föredraganden har varit EvaLinda Sederholm.

___________________________________________

BILAGA A

STOCKHOLMS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE Nordiska Dental AB, 556198-7578 Box 1082 262 21 ÄNGELHOLM

Ombud: L.B. och chefsjuristen N.S.

MOTPART Kemikalieinspektionen Box 2 172 13 Sundbyberg

ÖVERKLAGAT BESLUT Kemikalieinspektionens beslut 14 december 2005 i ärende nr 660-953-05, se doms-bilaga 1

SAKEN Dispens från utförselförbud för kvicksilver

_____________

DOMSLUT

Med ändring av Kemikalieinspektionens beslut förklarar miljödomstolen att Nordiska Dental AB har rätt att, även utan särskild dispens, föra ut amalgam med kvicksilver för dentalt bruk från Sverige till medlemsstater i den Europeiska Gemenskapen och stater anslutna till det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet. I övrigt avslår miljödomstolen överklagandet.

_____________

BAKGRUND

Nordiska Dental AB tillverkar alloy (metallpulver) för dentalt amalgam. Verksam-heten bedrivs dels i Helsingborgs stad, dels i Ängelholms kommun. Försäljning sker till ett stort antal länder runt om i världen. Nordiska dental ansökte i juli 2005 hos Kemikalieinspektionen om tillstånd att få exportera amalgam med kvicksilver för dentalt bruk från den 1 januari 2007 till den 31 december 2009, innebärande undantag från utförselförbudet för kvicksilver i 8 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Genom det nu överklagade beslutet avslog Kemikalieinspektionen Nor-diska Dental AB:s ansökan om dispens. Nordiska Dental AB tidigare beviljats en dispens som gäller till och med den 31 december 2006.

YRKANDEN M.M.

Nordiska Dental AB har yrkat att miljödomstolen med undanröjande av Kemi-kalieinspektionens beslut bifaller bolagets ansökan om dispens.

Kemikalieinspektionen har avstyrkt bifall till överklagandet.

Nordiska Dental AB har, utöver vad som framgår av Kemikalieinspektionens beslut, anfört bland annat följande: Förbudet mot yrkesmässig utförsel av kvicksilver samt kemiska föreningar där kvicksilver ingår strider mot EG-rätten. Berörda produkter är CE-märkta enligt rådets direktiv 93/42/EEG om medicintekniska produkter (nedan kallat “medicintekniska produktdirektivet”). Direktivet anger uttryckligen att medlemsstaterna inte får hindra CE-märkta varors rörlighet på den inre marknaden. En CE-märkt vara anses uppfylla grundläggande kraven avseende hälsa och säkerhet, vilket inbegriper bland annat miljö. Alla de hänsyn som en medlemsstat kan anföra med stöd av EG-fördragets artikel 30 tillgodoses genom CE-märk-ningen. Direktivet grundas på artikel 95 i EG-fördraget (tidigare artikel 100 a) och är ett totalharmoniseringsdirektiv vilket medför att medlemsstaterna inte har ut-rymme för ensidiga dispositioner som står i strid med direktivets syfte. En med-lemsstat som vill behålla eller införa bestämmelser som avviker från direktivet har att tillämpa det förfarande med anmälan m.m. som regleras i artikel 95.4-6. Sverige har inte gjort någon sådan anmälan eller sökt undantag på området. En förutsättning för att svenska regler skall få avvika från EG-reglerna är vidare att proportionalitetsprincipen är uppfylld. Kemikalieinspektionen har inte redovisat några argument som styrker att proportionalitetsprincipen är uppfylld. Kemikalieinspektionens beslut har en mycket ringa, om inte obefintlig, effekt på mängden kvicksilver i Europa. Nordiska Dental AB importerar färdigförpackat kvicksilver från andra EU-länder, som sedan packas om och exporteras till länder inom och utanför EU:s gränser. Konsekvensen av Kemikalieinspektionens beslut är endast att denna hantering kommer att ske i andra länder inom EU. För det fall att miljödomstolen gör en annan bedömning än Nordiska Dental AB av de svenska reglernas förenlighet med EG-rätten, vidhåller Nordiska Dental AB att det även enligt svensk rätt föreligger synnerliga skäl för att bevilja yrkad dispens.

Kemikalieinspektionen har anfört bland annat följande: Nordiska Dental AB har anfört att utförselförbudet strider mot EG-rätten eftersom amalgam är CE-märkt enligt det medicintekniska direktivet och att förbudet strider mot EG-rättens princip om fri rörlighet för varor. Det medicintekniska direktivet har artikel 95 i EG-fördraget som rättsgrund, vilken syftar till harmonisering av medlemsstaternas lagar och fri rörlighet för varor. Om ett direktiv har artikel 95 som rättsgrund är det för bedömningen av möjligheten att införa nationella regler avgörande vilka aspekter man tagit hänsyn till vid utformningen av rättsakten. Det medicintekniska direktivet reglerar bara varorna ur hälso- och säkerhetssynpunkt, inte ur till exempel miljöskyddssynpunkt. Medlemsstaterna har därför möjlighet att införa regler om miljöskyddshänsyn rörande medicintekniska produkter, såsom de svenska reglerna om förbud mot utförsel av kvicksilver. När det konstaterats att området som skall regleras nationellt faller utanför det harmoniserade området blir det aktuellt att undersöka om möjligheterna begränsas av artikel 29 och 30 i EG-fördraget. Som huvudregel är kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan för-bjudna mellan medlemsstaterna. I artikel 30 uppställs undantag från huvudregeln som gör det möjligt att införa regler som grundar sig på de hänsyn som uppräknas i artikeln. Dessa hänsyn har genom rättspraxis utvidgats till att omfatta även miljöskyddshänsyn, se bl. a. EG-domstolens domar i mål 120/78 (Cassis de Dijon) och mål 302/86 (Danska returflaskor). Ytterligare en begränsning i möjligheterna att införa nationella regler är att dessa måste vara proportionerliga och regleringen får således inte gå längre än vad som behövs för att uppnå det bakomliggande syftet. Kvicksilver är ett mycket farligt ämne som ger upphov till stora miljöproblem. Kvicksilver sprids genom långväga lufttransport över hela jordklotet. Ett utförselförbud bidrar både till att användningen och nedfallet av kvicksilver minskar. Sve-rige avser att anmäla ett generellt förbud mot kvicksilver till kommissionen i början av 2006. Sammantaget anser Kemikalieinspektionen att förbudet mot utförsel av kvicksilver är förenligt med EG-rätten. Den fråga som Kemikalieinspektionen haft att ta ställning till i ärendet har dock inte rört förbudet i sig eftersom förbudet redan beslutats av regeringen och Kemikalieinspektionen inte funnit att en tillämpning av förbudet uppenbart skulle strida mot EG-rätten, se 11 kap. 14 § regeringsformen. Utgångspunkten i ärendet har således varit att utförsel av kvicksilver är förbjudet och prövningen har rört frågan om företaget visat att det föreligger sådana synner-liga skäl som krävs enligt 11 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Kemikalieinspektionen har inte funnit att sådana synnerliga skäl föreligger.

Kommerskollegium har yttrat sig i miljödomstolen och har, utöver vad som framgår av Kemikalieinspektionens beslut, anfört bland annat följande: När det gäller vilka kriterier som måste vara uppfyllda för att ett exportförbud skall kunna undantas från det generella förbudet i artikel 29 i EG-fördraget är rättsläget klarlagt genom en rad domar. För att undantas skall exportförbudet leda till att ett erkänt allmänintresse skyddas, samma skydd skall inte kunna uppnås genom en åtgärd som är mindre handelshindrande och slutligen skall det ökade skydd som åtgärden leder till stå i proportion till åtgärdens handelshindrande effekter. Kollegiet ifrågasätter om utför-selförbudet uppfyller dessa kriterier. När det gäller frågan om i vilken mån det enligt EG-rätten går att tillämpa ett nationellt förbud mot kvicksilver på ett harmoniserat område är rättsläget oklart. Detta är ett område där det saknas vägledande praxis från EG-domstolen.

DOMSKÄL

Utförselförbudet för kvicksilver

I 8 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter anges att kvicksilver samt kemiska föreningar och beredningar där kvicksilver ingår får inte yrkesmässigt föras ut ur Sverige. Enligt 11 § samma förordning får Kemikalieinspektionen meddela föreskrifter om undantag från bland annat ovan nämnda utförselförbud om det finns särskilda skäl. Några föreskrifter om undantag som är tillämpliga i förevarande fall har dock inte meddelats. I 11 § anges vidare att om det finns synnerliga skäl får Kemikalieinspektionen i det enskilda fallet medge dispens från bland annat utförselförbudet.

Enligt miljödomstolens mening omfattas den nu berörda produkten, amalgam med kvicksilver, av utförselförbudet i förordningens 8 § för kvicksilver samt kemiska föreningar och beredningar där kvicksilver ingår. Innan frågan om det finns synnerliga skäl för att bevilja dispens från utförselförbudet behandlas, bör det prövas om förbudet, som Nordiska Dental AB påstår, strider mot EG-rätten. Först prövas förbudets överensstämmelse med EG-rätten såvitt avser export inom den gemensamma marknaden och därefter prövas förbudets överensstämmelse med EG-rätten såvitt avser export till tredje land.

Export inom den gemensamma marknaden

Det svenska utförselförbudet för kvicksilver utgör en sådan kvantitativ exportrestriktion som är förbjuden mellan medlemsstaterna enligt huvudregeln i EG-fördragets artikel 29. I fördragets artikel 30 anges dock att bestämmelserna i artikel 29 inte hindrar ett sådant förbud mot eller restriktioner för export som grundas på vissa hänsyn, däribland hänsyn till intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv och att bevara växter. Innan det prövas om undantag kan medges enligt EG-fördragets bestämmelser bör dock utredas om det svenska exportförbudet hindras av några sekundärrättsliga EG-rättsakter.

Nordiska Dental AB har uppgett att berörda produkter är CE-märkta enligt det medicintekniska produktdirektivet. Någon anledning att ifrågasätta detta påstående har inte framkommit.

Det medicintekniska produktdirektivet harmoniserar nationella bestämmelser rörande medicintekniska produkter och ger tillverkare en möjlighet att förse produkter som uppfyller vissa krav med en CE-märkning. I artikel 4.1 i direktivet anges att “medlemsstaterna skall inte förhindra att produkter som har CE-märkning ¿ släpps ut på marknaden eller tas i bruk på deras territorium”. Med utsläppande på marknaden avses enligt direktivets artikel 1.2 h, såvitt nu är ifråga, “tillhandahållande för första gången av en medicinteknisk produkt ¿ för distribution eller användning på gemenskapsmarknaden ¿” Med ibruktagande avses enligt direktivets artikel 1.2 “den tidpunkt när en produkt tillhandahålls den slutliga användaren och härvid är färdig att för första gången användas på gemenskapsmarknaden för avsett ändamål”.

Det medicintekniska produktdirektivet reglerar således frågan om en CE-märkt produkts utsläppande på marknaden. Frågan är då om det, som Kemikalieinspektionen anfört, är tillåtet att på grund av miljöskyddshänsyn införa nationella regler om produkters utsläppande på marknaden som strider mot direktivets regler. Det tycks inte finnas något avgörande från EG-domstolen som ger ett fullständigt svar på den frågan. Av EG-domstolens praxis framgår dock att en tillämpning av artikel 30 i EG-fördraget inte längre är möjlig då det i gemenskapsdirektiv föreskrivs harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga för att fullfölja det särskilda syfte som efter-strävas genom tillämpningen av artikel 30 (se domstolens dom den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas).

Det medicintekniska produktdirektivet innehåller åtskilliga regler som uppställer krav som syftar till att skydda människors hälsa. I preamblarna till direktivet anges också att “de nationella bestämmelserna om säkerhet och hälsoskydd för patienter, användare och i förekommande fall andra personer vid användningen av medicintekniska produkter bör harmoniseras för att garantera fri rörlighet för sådana produkter på den inre marknaden”. Mot denna bakgrund bedömer miljödomstolen att det inte finns något utrymme för att tillämpa artikel 30 och dess bestämmelser om skydd för människors hälsa, eftersom denna aspekt har harmoniserats genom direktivet.

Kemikalieinspektionen har inte heller anfört skyddet för människors hälsa enligt artikel 30 i EG-fördraget som grund för att rättfärdiga utförselförbudet för kvicksilver. Kemikalieinspektionen har i stället anfört att utförselförbudet för kvicksilver är grundat på miljöskyddshänsyn. Ordalydelsen av direktivets artikel 4.1 talar enligt miljödomstolens mening närmast för att det inte finns utrymme för några som helst nationella restriktioner beträffande utsläppande av medicintekniska produkter på marknaden. Å andra sidan tycks direktivet inte föreskriva harmonisering av miljöskyddsåtgärder och rättsläget är inte helt klart i frågan om i vilken utsträckning det är möjligt att avvika från ett direktiv med åberopande av ett sådant hänsyn som inte beaktats i direktivet. Det är därför möjligt att det finns ett visst utrymme för nationella regler som avviker från direktivets regler i den mån de nationella reglerna grundas på miljöskyddshänsyn.

Även om ett sådant utrymme skulle finnas, anser dock miljödomstolen att miljöskyddshänsyn inte kan rättfärdiga de nu aktuella svenska bestämmelserna. Miljöskyddshänsyn är nämligen inte ett sådant ändamål som anges i artikel 30 i EG-fördraget. Miljöskyddshänsyn är i och för sig ett sådant ändamål som enligt EG-domstolens praxis om s.k. tvingande hänsyn kan begränsa tillämpningen i vissa fall av fördragets förbud mot kvantitativa restriktioner (se EG-domstolens dom den 20 september 1988 i mål C-302/86, Danska returflaskor). Av praxis framgår dock att en tillämpning av doktrinen om tvingande hänsyn, utom i vissa speciella fall, förutsätter att det är fråga om handelshinder som uppkommer på grund av s.k. indirekt diskriminering, dvs. fall där de nationella reglerna inte i sig diskriminerar mellan varor till eller från olika medlemsstater med men där hinder för handeln mellan medlemsstaterna ändå uppstår (se t.ex. Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, andra upplagan s. 198 samt den nyss nämnda domen angående Danska retur-flaskor och EG-domstolens domar den 20 februari 1979 i mål C-120/78, Cassis de Dijon, den 9 juli 1992 i mål C-2/90, Vallonskt avfall, och dom den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra). Därutöver krävs att de nationella reglerna uppfyller det EG-rättsliga kravet på proportionalitet. Det handelshinder som nu är i fråga beror inte på skillnader mellan medlemsstaters interna lagstiftning, såsom brukar vara fallet vid indirekt diskriminering, utan på ett uttryckligt förbud mot export. Den svenska regleringen tillåter försäljning av amalgam till köpare på den nationella marknaden, men inte till köpare i andra medlemsstater. Det är alltså fråga om direkt – och inte indirekt – diskriminering. Det har inte framkommit något godtagbart skäl för att behandla köpare i andra medlemsstater annorlunda än köpare i Sverige. På grund härav kan det svenska utförselförbudet enligt miljödomstolens mening inte rättfärdigas av miljöskyddshänsyn.

Mot bakgrund av vad som ovan sagts kan det svenska utförselförbudet såvitt gäller amalgam inte anses vara förenligt med artikel 4.1 i det medicintekniska produktdirektivet eller artikel 29 i EG-fördraget. De nämnda EG-rättsliga bestämmelserna torde med hänsyn till sin ordalydelse och innebörd ha s.k direkt effekt. Bestämmelserna skall därför tillämpas i förevarande mål och därvid ges företräde framför de svenska bestämmelserna om utförselförbud.

Export till tredje land

Det svenska utförselförbudet för kvicksilver berör även exporten till länder utanför den gemensamma marknaden. EG-fördragets artikel 29 förbjuder kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Artikel 29 hindrar därför inte att exporten av amalgam till tredje land förbjuds (se EG-domstolens dom den 18 februari 1986 i mål C-174/84, Bulk Oil). Miljödomstolen anser inte heller att det medicintekniska produktdirektivets regler om utsläppande på marknaden hindrar att exporten till tredje land förbjuds. Utsläppande på marknaden definieras i direktivet som tillhandahållande av en produkt för distribution eller användning på gemenskapsmarknaden. Enligt miljödomstolens bedömning omfattas därmed inte export direkt till tredje land.

Även om reglerna om fri rörlighet för varor inte utgör hinder för det svenska exportförbudet måste det undersökas om förbudet kan strida mot de EG-rättsliga reglerna om den gemensamma handelspolitiken. Behörigheten inom det handelspolitiska området har i sin helhet har överförts till gemenskapen och nationella handelspolitiska åtgärder är endast tillåtna om ett särskilt bemyndigande har givits från gemenskapens sida (se ovan angiven dom, Bulk Oil).

Regler om export till tredje land finns i rådets förordning 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler (nedan kallad "exportförordningen"). Enligt artikel 1 i exportförordningen gäller att "exporten av varor från Europeiska ekonomiska gemenskapen till tredje land skall vara fri, dvs. den skall inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion, med undantag för de restriktioner som tillämpas i enlighet med bestämmelserna i denna förordning". I artikel 11 i samma förordning föreskrivs ett sådant undantag enligt följande: "Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall denna förordning inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt."

Frågan om tillåtligheten av det svenska exportförbudet i förhållande till tredje land avgörs alltså av om förbudet kan anses falla inom undantaget i exportförordningens artikel 11. Vid bedömningen av den frågan måste den EG-rättsliga proportionalitetsprincipen iakttas. EG-domstolen har uttalat att undantagsbestämmelsen i artikel 11 måste tolkas på ett sådant sätt att den inte ges mer långtgående verkningar än vad som är nödvändigt för att tillgodose de intressen som den avser att skydda (dom den 17 oktober 1995 i mål C-83/94).

De skäl som Kemikalieinspektionen har åberopat som grund för utförselförbudet för kvicksilver får anses falla under “intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv [och] att bevara växter” i exportförordningens artikel 11. Kvicksilver och kvicksilverföreningar är mycket giftiga för människor, ekosystem samt vilda djur och växter. Kvicksilver är svårnedbrytbart i miljön och det kan förflyttas till regioner långt från källan. Problemen med kvicksilver har uppmärksammats även på gemenskapsnivå och kommissionen har meddelat att den har för avsikt att föreslå att kvicksilverexporten från gemenskapen skall fasas ut (se meddelande från kom-missionen till rådet och Europaparlamentet den 28 januari 2005 om gemenskapens kvicksilverstrategi). Mot den bakgrunden finner miljödomstolen att de svenska reglerna, såvitt gäller export av amalgam till tredje land, uppfyller proportionalitets-principens krav. Härvid har också beaktats att de svenska reglerna ger möjlighet till dispens från förbudet när det föreligger synnerliga skäl.

Vad som ovan sagts om tredje land gäller dock inte de stater som är anslutna till det Europeiska Ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den EG-rättsliga regleringen om förbud mot kvantitativa exportrestriktioner har sin motsvarighet i artikel 12 och 13 i EES-avtalet. EES-avtalet utgör en integrerad del av gemenskapsrätten (se förstainstansrättens dom den 22 januari 1997 i mål T-115/94). Det medicintekniska produktdirektivet är tillämpligt inom EES enligt EES-avtalets artikel 23 och bilaga II. I förhållande till EES-staterna gäller därför, på samma sätt som i förhållande till medlemsstaterna i EG, att det svenska exportförbudet inte är tillämpligt i förevarande fall.

Frågan om dispens enligt de svenska reglerna

Såvitt gäller export av amalgam med kvicksilver till medlemsstater i EG och EES behövs ingen prövning av frågan om det föreligger synnerliga skäl för dispens från det svenska utförselförbudet. Som ovan anförts strider utförselförbudet i denna del mot EG-rättsliga regler som har direkt effekt. Nordiska Dental AB har därför rätt att exportera sina produkter även utan särskild dispens.

Såvitt gäller export till tredje land, förutom EES-länder, skall de svenska reglerna om utförselförbud för kvicksilver tillämpas. Beträffande frågan om det föreligger synnerliga skäl för dispens instämmer miljödomstolen i Kemikalieinspektionens bedömning i det överklagade beslutet. Miljödomstolen har vid denna bedömning också beaktat den EG-rättsliga proportionalitetsprincipen. I denna del skall alltså överklagandet avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga

Överklagande skall ges in till Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, senast den 11 juli 2006 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.

__________

I miljödomstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen David Granberg och miljörådet Jan-Olof Arvidsson.