Regeringsr�tten referat R� 2002 ref. 103

M.P. beg�rde hos V�ster�s kommun att f� ta del av vissa handlingar i anledning av en polisanm�lan. – Teknik & Idrottsf�rvaltningen i V�ster�s stad besl�t den 6 juni 2000 att avsl� framst�llningen och yttrade f�ljande. V�ster�s kommun genom Teknik/Idrott polisanm�lde 2000-05-08 en tj�nsteman vid enheten AMA tillh�rande Teknik/Idrott med h�nvisning till att misstanke om brott f�rel�g. I den skriftv�xling, som f�regick polisanm�lan, finns en skriftv�xling m.m. med ett antal f�retag i V�ster�s, som tj�nstemannen haft kontakt med. Skriftv�xlingen finns upptagen i f�rteckning, bilaga 1 (h�r utesluten). M.P. har beg�rt att f� ta del av denna skriftv�xling. Vidare har M.P. beg�rt att f� ta del av de fakturor fr�n dessa f�retag till kommunen �ren 1993 – mars 2000 d�r tj�nstemannen ifr�ga st�r som best�llare. Fakturorna har sammanst�llts i bilaga 2 (h�r utesluten) med angivande av deras diarienummer. – Enligt 8 kap. 10 � sekretesslagen (1980:100) g�ller sekretess f�r uppgift om aff�rs- eller driftf�rh�llanden f�r enskild, som i annat fall �n som avses i 8 och 9 �� har tr�tt i f�rbindelse med myndigheten, om det av s�rskild anledning kan antas att den enskilde lider skada och men om uppgiften r�js. – De efterfr�gade handlingarna avser f�retag med vilka kommunen haft aff�rsf�rh�llande. Sj�lvklart skulle det vara till skada f�r dem om det kom till allm�n k�nnedom att de figurerar i samband med den f�r brott misst�nkte tj�nstemannens f�rehavanden. Sekretess enligt ovan angiven paragraf g�ller d�rf�r, i f�ljd varav framst�llningen om utl�mnande skall avsl�s.

M.P. �verklagade beslutet och yrkade i f�rsta hand att de aktuella handlingarna skulle l�mnas ut i sin helhet och i andra hand att handlingarna skulle l�mnas ut i de delar som inte inneh�ll uppgift om f�retag med vilka kommunen haft aff�rsf�rh�llande. I tredje hand yrkade M.P. att handlingar i de delar de inte omfattades av sekretessen l�mnades ut. Till st�d f�r sin talan anf�rde M.P. bl.a. f�ljande. Kommunen har inte visat att det av n�gon speciell omst�ndighet eller s�rskilt f�rh�llande kan antas att skada kan uppkomma till f�ljd av att handlingarna l�mnas ut. S�vitt �r k�nt �r de f�retag med vilka kommunen haft aff�rsf�rh�llanden inte annat �n "passiva offer", m�ls�ganden, i den misst�nkte tj�nstemannens eventuella brottsliga verksamhet. Detta kan inte anses utg�ra en s�rskild anledning f�r att anta att skada kan f�religga. Det f�rh�llandet att handlingar efterfr�gats av f�retr�dare f�r ett massmediaf�retag f�r inte ha n�gon betydelse vid sekretesspr�vningen. Om kammarr�tten skulle finna att det kan vara till skada f�r f�retag om handlingarna l�mnas ut torde de uppgifter som identifierar de enskilda f�retagen utan vidare kunna raderas eller p� annat s�tt g�ras ol�sliga i handlingarna.

Kammarr�tten i Stockholm (2000-07-03, Jansson, Vaks, Johansson, referent) yttrade: I 5 kap. 1 � f�rsta stycket punkten 1 sekretesslagen anges att sekretess g�ller f�r uppgift som h�nf�r sig till f�runders�kning i brottm�l om det kan antas att syftet med beslutade eller f�rutsedda �tg�rder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften r�js. – I 8 kap. 10 � f�rsta stycket samma lag anges bl.a. att sekretess g�ller hos myndighet f�r uppgift om aff�rs- eller driftf�rh�llanden f�r enskild som har tr�tt i aff�rsf�rbindelse med myndigheten, om det av s�rskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften r�js. – I m�let �r upplyst att de handlingar som beg�rs utl�mnade bl.a. g�ller aff�rsf�rh�llanden mellan kommunen och enskilda f�retag. Dessa f�retag har haft kontakt med en tj�nsteman anst�lld vid Teknik & Idrott V�ster�s kommun, vilken �r misst�nkt f�r brott i sin tj�nsteut�vning. P� grund h�rav f�r uppgifterna i dessa delar anses vara av s�dant slag att det av s�rskild anledning kan antas att f�retagen lider skada om handlingarna eller delar d�rav l�mnas ut. I m�let har vidare framkommit att f�runders�kning har inletts mot den aktuella tj�nstemannen och att samtliga de handlingar som finns upptagna i bilagan 1 till kommunens beslut har �verl�mnats till polisen. Kammarr�tten finner med h�nsyn h�rtill att dessa handlingar omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 � f�rsta stycket punkten 1 sekretesslagen. Hinder f�religger d�rf�r att l�mna ut de n�mnda handlingarna eller delar d�rav �ven p� denna grund. �verklagandet skall s�ledes avsl�s. – Kammarr�tten avsl�r �verklagandet.

M.P. �verklagade och yrkade i f�rsta hand att de handlingar som angavs i bilaga 1 och 2 i sin helhet skulle l�mnas ut. I andra hand yrkade han att handlingarna l�mnades ut efter avidentifiering av de delar som inneh�ll uppgifter om f�retag med vilka kommunerna haft aff�rsf�rh�llanden eller att handlingarna skulle l�mnas ut i vart fall i de delar som inte omfattades av sekretess. Till st�d f�r sin talan anf�rde M.P. i huvudsak f�ljande. Kammarr�tten har avslagit hans beg�ran om att f� ta del av handlingarna med st�d av 8 kap. 10 � f�rsta stycket och 5 kap. 1 � f�rsta stycket 1 sekretesslagen. Betr�ffande den f�rstn�mnda best�mmelsen h�vdas att kammarr�ttens slutsats att det f�religger s�rskild anledning att anta att enskild skulle lida skada om handlingarna l�mnas ut �r felaktig. Domstolen har i sina domsk�l inte n�rmare utvecklat hur f�retagen skulle kunna skadas. S�vitt k�nt �r de enskilda f�retagen med vilka den f�r brott misst�nkte tj�nstemannen vid Teknik och Idrott i V�ster�s stad haft aff�rsf�rbindelser inte annat �n brottsoffer och m�ls�gande i den misst�nkta brottsliga verksamheten. �ven om det skulle vara s� att enskilda f�retag p� n�got s�tt medverkat i den misst�nkta brottsliga verksamheten f�religger enligt M.P:s uppfattning inte n�gon s�rskild anledning att anta att de skulle lida skada om handlingarna l�mnades ut. Om misstankarna visar sig riktiga s� �r det delaktigheten i den brottsliga verksamheten som kan skada de enskilda f�retagen och inte utl�mnandet av handlingarna. Best�mmelsen inneh�ller en presumtion f�r offentlighet som �r starkare �n det ofta utnyttjade raka skaderekvisitet. Det m�ste allts� f�religga s�rskild anledning att anta att enskild skadas f�r att v�gra utl�mnande av handlingarna. N�gon godtagbar omst�ndighet som utg�r s�dan s�rskild anledning f�r vilken offentlighet f�r vika f�religger inte. Betr�ffande 5 kap. 1 � f�rsta stycket 1 sekretesslagen, s� har denna grund f�r sekretess inte tidigare �beropats i m�let och M.P. har inte haft m�jlighet att bem�ta den. Han bestrider att utl�mnande av handlingarna motverkar beslutade eller f�rutsedda �tg�rder eller att framtida verksamhet skadas om uppgifter i handlingarna r�js. Det saknas grund f�r slutsatsen att den fortsatta utredningen av brottet kan p�verkas om handlingarna l�mnas ut. F�r det fall utl�mnande av handlingarna skall avg�ras enligt best�mmelsen hemst�ller M.P. att f�runders�kningsledarens inst�llning inh�mtas antingen av Regeringsr�tten eller efter �terf�rvisning av m�let till kammarr�tten och att han d�refter ges tillf�lle att yttra sig.

Regeringsr�tten (2002-10-07, Nilsson, Wennerstr�m, Dexe, Nord) yttrade: Sk�len f�r Regeringsr�ttens avg�rande. I m�let �r fr�ga om sekretessbed�mning dels av uppgifter i handlingar hos kommunen vilka i kopia eller original �verl�mnats till polismyndigheten (handlingar enligt bilaga 1 till Teknik- och Idrottsf�rvaltningens beslut), dels av uppgifter i ett antal fakturor som, i den m�n de inte ing�r bland de handlingar som finns i bilaga 1, inte �verl�mnats till polismyndigheten (handlingar enligt bilaga 2 i f�rvaltningens beslut).

Enligt 5 kap. 1 � f�rsta stycket 1 sekretesslagen g�ller sekretess f�r uppgift som h�nf�r sig till f�runders�kning i brottm�l, om det kan antas att syftet med beslutade eller f�rutsedda �tg�rder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften r�js. Enligt tredje stycket samma paragraf g�ller sekretess enligt f�rsta stycket i annan verksamhet hos myndighet f�r att bitr�da bl.a. �klagarmyndighet och polismyndighet med att uppdaga, utreda och beivra brott.

Motsvarande tidigare g�llande best�mmelse fanns i 10 � lagen (1937:249) om inskr�nkningar i r�tten att utbekomma allm�nna handlingar. Enligt den sistn�mnda best�mmelsen g�llde sekretess, efter en skadepr�vning, f�r handlingar r�rande bl.a. polismyndighets och �klagares verksamhet till f�rekommande eller beivrande av brott. Best�mmelsen avs�g alla handlingar ang�ende brott som hade inkommit till eller uppr�ttats hos polis- och �klagarmyndighet och g�llde inte bara om handlingarna f�rvarades hos polis- och �klagarmyndigheten utan �ven om s�dana handlingar f�rvarades hos n�gon annan myndighet (se SOU 1935:5 s. 54, Elsin m.fl. Allm�nna handlingars offentlighet och sekretess s. 42). Best�mmelsen omfattade ocks� en hos myndighet f�rvarad och d�r uppr�ttad handling som i kopia eller original �verl�mnats till polis och �klagarmyndighet (jfr R� 1963 ref. 40).

Enligt f�rslaget till sekretesslag (prop. 1979/80:2 Del A s. 139) skulle sekretess g�lla f�r uppgift i f�runders�kning i brottm�l. Vidare uttalades betr�ffande inneb�rden av lagrummet att sekretess kunde, om skaderekvisitet var uppfyllt, uppr�tth�llas f�r t.ex. en myndighets utredning till grund f�r �talsanm�lan och det �ven innan uppgifterna kommit �klagare eller polis till del (a. prop. s. 140).

Under riksdagens behandling av f�rslaget �ndrades lydelsen s� att sekretess skulle g�lla f�r uppgift som h�nf�r sig till f�runders�kning i brottm�l. Som motiv f�r �ndringen anf�rde konstitutionsutskottet f�ljande (KU 1979/80:37 s. 23).

Enligt f�rsta stycket i detta stadgande g�ller sekretess i bl.a. �klagarmyndighets och polismyndighets verksamhet f�r att f�rebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Huruvida sekretess g�ller f�r uppgifter, som h�nf�r sig till s�dan verksamhet som finns hos annan myndighet, beror p� om n�gon annan sekretessbest�mmelse �r till�mplig. Ofta torde detta inte vara fallet. F�r n�rvarande �r handlingar som r�r verksamhet av h�r avsett slag hemliga var de �n f�rekommer (10 � SekrL). F�rslaget inneb�r allts� en begr�nsning av sekretessen utan att detta synes ha varit avsett (jfr prop. s. 139). Enligt utskottets mening kan en s�dan begr�nsning knappast anses l�mplig. Utskottet f�resl�r d�rf�r att f�rsta stycket i 5 kap. 1 � i f�rslaget �ndras s� att sekretessen f�r samma omfattning som g�ller f�r handlingssekretess.

Vad KU anf�rde m�ste, enligt Regeringsr�ttens mening, tolkas s� att best�mmelserna skulle g�lla oavsett var uppgifterna fanns. En s�dan tolkning �r ocks� v�l f�renlig med syftena med sekretess till skydd f�r brottsutredande verksamhet. Med h�nvisning till ovan redovisade f�rarbetsuttalanden har ocks� i r�ttsfallet R� 1989 not. 188 Regeringsr�tten funnit att hinder f�relegat att l�mna ut uppgifter hos Kriminalv�rdsstyrelsen vilka tagit sikte p� att utreda om ett visst brott beg�tts. Avg�randet har motiverats med att ett utl�mnande av uppgifterna skulle ha medf�rt skada f�r s�v�l den aktuella som andra likartade utredningar inom kriminalv�rden. I regeringens proposition 2001/02:191 Sekretessfr�gor – Ekonomisk brottslighet m.m. uttalas ocks�, med h�nvisning till gjorda f�rarbetsuttalanden, att "eftersom en myndighet som uppr�ttar en brottsanm�lan kan anses bitr�da polisen, skyddas uppgifterna i den utredning som ligger till grund f�r en brottsanm�lan av sekretess enligt 5 kap. 1 � tredje stycket f�rsta ledet (sekretesslagen), och det �ven innan uppgifterna har kommit �klagare eller polis till del" (a. prop. s. 35).

P� grund av vad som nu sagts f�r de n�mnda best�mmelserna i 5 kap. 1 � sekretesslagen anses till�mpliga p� de hos kommunen f�rvarade uppgifter i bilaga 1 till f�rvaltningens beslut som l�mnats till polismyndighet med anledning av misstankar om brott och som numera �ven ing�r i materialet i en p�g�ende f�runders�kning.

I fr�gan om det kan antas att syftet med beslutade eller f�rutsedda �tg�rder motverkas eller den framtida verksamheten i f�runders�kningen skadas om uppgifterna i bilaga 1 l�mnas ut har �klagaren anf�rt f�ljande.

F�rh�r har h�llits med inblandade personer och det finns enligt �klagarens bed�mning inte l�ngre n�gra f�runders�knings�tg�rder att vidta. Den misst�nkte och hans f�rsvarare har i enlighet med 23 kap. 18 � r�tteg�ngsbalken f�tt del av utredningen innefattande aktuella handlingar och anmodats att ange den ytterligare utredning de anser n�dv�ndig. – Mot bakgrund av att tiden f�r sk�ligt r�drum enligt 23 kap. 18 � r�tteg�ngsbalken ej har utg�tt och den misst�nkte och hans f�rsvarare s�ledes har m�jligheter att p�kalla ytterligare utrednings�tg�rder anser �klagaren att sekretess enligt 5 kap. 1 � sekretesslagen alltj�mt r�der. Det kan i dagsl�get antas att syftet med f�rutsedda �tg�rder motverkas om uppgifterna i angivna handlingar r�js.

Till st�d f�r sin uppfattning att sekretess g�ller f�r uppgifterna i de aktuella handlingarna har �klagaren s�ledes fr�mst �beropat att den misst�nkte och hans f�rsvarare fortfarande har m�jligheter att p�kalla ytterligare utrednings�tg�rder. Med h�nsyn till att handlingarna har �verl�mnats till den misst�nkte och hans f�rsvarare kan emellertid, enligt Regeringsr�ttens mening, det f�rh�llandet att den misst�nkte kan komma att beg�ra att utredningen kompletteras inte i detta fall anses utg�ra tillr�ckligt sk�l f�r att anta att ett uppgiftsutl�mnande skulle f�rsv�ra f�runders�kningen. Vad som i �vrigt f�rekommit i m�let talar inte heller f�r att skaderekvisitet, som har utg�ngspunkten att offentlighet skall r�da, �r uppfyllt. Best�mmelserna i 5 kap. 1 � sekretesslagen hindrar allts� inte att de handlingar som ing�r i bilaga 1 till f�rvaltningens beslut l�mnas ut.

Fr�gan �r d� om sekretess enligt 8 kap. 10 � sekretesslagen f�rsta stycket g�ller f�r de uppgifter som finns i handlingarna i bilagorna 1 och 2 till Teknik- och Idrottsf�rvaltningens beslut. Regeringsr�tten g�r i denna del f�ljande bed�mning. Enligt n�mnda lagrum g�ller sekretess hos myndighet f�r uppgift om aff�rs- och driftf�rh�llanden f�r enskild som tr�tt i aff�rsf�rbindelse med myndigheten, om det av s�rskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgifter r�js. F�r att sekretess skall g�lla kr�vs allts� att det skall f�religga n�gon speciell omst�ndighet eller s�rskilda f�rh�llanden som kan �beropas till st�d f�r att ett offentligg�rande skulle kunna medf�ra en inte alltf�r obetydlig skada (se prop. 1979/80:2 Del A s. 241). Med andra ord g�ller en stark presumtion f�r offentlighet.

De uppgifter som beg�rs utl�mnade finns fr�mst i fakturor och fakturakopior, genomg�ende minst tv� �r gamla. Ofta torde uppgifter i s�dana fakturahandlingar inte vara av den karakt�ren att det finns n�gon s�rskild anledning att befara att det uppkommer s�dan skada som avses i lagrummet om uppgifterna r�js. S�vitt framg�r av handlingarna har dock de i bilaga 2 angivna fakturorna inte varit tillg�ngliga vid kammarr�ttens pr�vning. Av Teknik- och Idrottsf�rvaltningens beslut framg�r vidare att f�rvaltningen rent allm�nt, med avseende p� handlingarna i s�v�l bilaga 1 som 2, ansett hinder f�religga mot utl�mnande av samtliga fakturor och andra handlingar som haft ber�ring med en viss tj�nstemans f�rehavanden. Inte heller f�rvaltningen synes s�ledes ha gjort n�gon s�dan individuell pr�vning av i �rendet f�rekommande uppgifter som f�ruts�tts i tryckfrihetsf�rordningen och sekretesslagen. Inte heller har f�rvaltningen eller kammarr�tten pr�vat om delar av handlingarna kan l�mnas ut. Med h�nsyn till de brister som s�ledes f�revarit vid s�v�l kammarr�ttens som f�rvaltningens sekretesspr�vning b�r m�let visas �ter till f�rvaltningen f�r f�rnyad pr�vning.

Regeringsr�ttens avg�rande. Regeringsr�tten upph�ver underinstansernas avg�randen och visar m�let �ter till Teknik- och Idrottsf�rvaltningen i V�ster�s kommun f�r ny handl�ggning.

Regeringsr�det Billum var skiljaktig s�vitt avs�g till�mpningen av 5 kap. 1 � sekretesslagen och anf�rde: Jag antecknar inledningsvis att jag anser att fr�gan om tolkningen av 5 kap. 1 � sekretesslagen i h�r aktuellt avseende bort avg�ras av Regeringsr�tten i dess helhet p� grund av fr�gans s�rskilda betydelse f�r r�ttstill�mpningen (5 � f�rsta stycket lagen /1971:289/ om allm�nna f�rvaltningsdomstolar). I sak g�r jag f�ljande �verv�ganden.

Avfattningen av 5 kap. 1 � sekretesslagen ger vid handen att best�mmelsen om sekretess i samband med f�runders�kning i brottm�l inte endast g�ller hos polis- och �klagarmyndigheter utan �ven hos andra myndigheter som innehar uppgifter som r�r en f�runders�kning. Detta g�ller t.ex. n�r uppgifter eller handlingar under en p�g�ende f�runders�kning har l�mnats av polis- eller �klagarmyndighet till en annan myndighet (jfr Holstad: Sekretess i allm�n verksamhet s. 93). �ven uppgifter som p� n�got s�tt h�mtats ur polisrapporter och sammanst�llningar gjorda av polismyndighet har ansetts omfattade av best�mmelsen (se R� 1989 not. 22).

Sekretesslagen tillkom efter m�nga �rs utrednings- och beredningsarbete. Till grund f�r utformningen av den slutliga lagtexten l�g departementspromemorian Ds Ju 1977:11, varigenom flera tidigare utredningsf�rslag arbetats samman till ett samlat lagf�rslag. Propositionen 1979/80:2 om ny sekretesslag byggde i allt v�sentligt p� f�rslagen i n�mnda promemoria.

Omfattningen av sekretessen begr�nsades i promemorief�rslaget med en teknik varigenom sekretess angavs g�lla i viss verksamhet eller i �rende av visst slag eller, mera undantagsvis, vid viss myndighet, i samtliga fall f�r vissa uppgifter. En kombination av rekvisiten f�rekom ocks�. I promemorian avvisades tanken p� en allm�n regel om s.k. sekund�r sekretess, dvs. sekretessens spridning till andra myndigheter som f�tt del av en sekretessbelagd uppgift. Som sk�l anf�rdes bl.a. f�ljande (a.a. Del 1 s. 127).

�ver huvud taget �r det sv�rt att �verblicka konsekvenserna av en regel som har till f�ljd att sekretess sprider sig i kanske flera led fr�n myndighet till myndighet. En s�dan regel m�ste ocks� skapa sv�righeter i till�mpningen. F�rdelarna med en disposition av sekretessreglerna som bygger p� indelningen i f�rvaltningsomr�den g�r delvis f�rlorade, om varje myndighet dessutom, i fr�ga om utifr�n erh�llna uppgifter, m�ste bevaka den sekretessreglering som i f�rsta hand g�ller f�r andra myndigheter. I en k�nsla av os�kerhet om r�ttsl�get kan tj�nstem�n v�lja att f�r s�kerhets skulle h�lla tyst med uppgifter som efter en korrekt bed�mning �r offentliga. Till detta kommer att en allm�n regel om sekretessens spridning antagligen m�ste f�rses med f�rbeh�ll och undantag som g�r regleringen h�gst sv�rgripbar i den praktiska hanteringen. – P� grund av det anf�rda b�r n�gon allm�n regel om sekund�r sekretess inte inf�ras i den nya sekretesslagen. Sekretessbehovet f�r i st�llet i allm�nhet tillgodoses vid utformningen av de prim�rt g�llande sekretessbest�mmelserna. Med denna metod f�r b�de lagstiftare och r�ttstill�mpare en s�krare uppfattning om hur l�ngt sekretessen i olika fall str�cker sig. Visserligen �r det antagligt att metoden f�r med sig en del luckor i sekretesskyddet. H�r som annars b�r emellertid ambitionen att �stadkomma ett sekretesskydd som t�cker alla t�nkbara fall inte drivas f�r l�ngt.

N�r det g�ller 5 kap. 1 � sekretesslagen anf�rdes i propositionen att f�rslaget – inneb�rande bl.a. att sekretess skulle g�lla "i f�runders�kning i brottm�l" f�r "uppgift i verksamheten" – i sak skiljde sig endast obetydligt fr�n g�llande r�tt om handlingssekretess (a. prop. s. 139). Som framg�r av majoritetens mening fann dock konstitutionsutskottet att propositionsf�rslaget innebar en begr�nsning av sekretessen utan att detta syntes ha varit avsett (KU 1979/80:37 s. 23). Sekretessen f�r h�r aktuella uppgifter som fanns hos andra myndigheter skulle enligt f�rslaget bero p� om n�gon annan sekretessbest�mmelse var till�mplig. Utskottet anf�rde att "f.n. �r handlingar som r�r verksamhet av h�r avsett slag hemliga var de �n f�rekommer (10 � /�ldre/ sekretesslagen)." Utskottet f�reslog h�refter att inledningen av paragrafen skulle �ndras fr�n "i" till "som h�nf�r sig till".

Man kan fr�ga sig vilken inneb�rd utskottet lagt in i ovann�mnda kortfattade uttalande om r�ttsl�get. Den �ldre sekretesslagen fr�n 1937 omfattade endast handlingar och inte uppgifter som s�dana. Den aktuella best�mmelsen i 10 � f�reskrev sekretess f�r "handlingar r�rande polismyndighets, tullmyndighets eller �klagares verksamhet till f�rekommande eller beivrande av brott". Av propositionen (prop. 1936:40 s. 83) framg�r att man avs�g att kodifiera en �ldre praxis avseende "polisens och �klagares handlingar". F�rslaget innebar dock att handlingarna inte beh�vde h�nf�ra sig till best�mda beg�ngna brott utan kunde g�lla myndigheternas verksamhet till f�rekommande eller beivrande av brott mer generellt. Enligt utredningsf�rslaget, vilket i denna del inte s�rskilt �beropades i propositionen, innebar f�rslaget �ven att det inte skulle kr�vas att handlingarna fanns hos polis- eller �klagarmyndighet (SOU 1935:5 s. 54). N�got st�d f�r att 10 � skulle ta sikte p� n�got annat eller mera �n handlingar som uppr�ttats hos eller inkommit till polis- eller �klagarmyndighet finns inte i den �ldre sekretesslagens f�rarbeten.

Mot detta kan anf�ras att Regeringsr�tten i ett �ldre r�ttsfall, R� 1963 ref. 40, formulerat sig s� att fallet och framf�r allt dess rubrik kan uppfattas som ett st�d f�r att 10 � i den �ldre sekretesslagen kunde vara till�mplig hos barnav�rdsn�mnd betr�ffande dess angivelse till �tal. Utl�mnande v�grades emellertid med st�d av 14 � (sekretess hos barnav�rdsn�mnd m.fl.), trots att �� uttryckligen till�mpat 10 �. Inneb�rden av r�ttsfallet �r knappast klar.1 Det �r vidare oklart om r�ttsfallet var bekant f�r konstitutionsutskottet, som inte �beropat det, och i �n h�gre grad om utskottet varit berett att st�lla sig bakom en tolkning som innebar att sekretessen enligt 10 � kunde g�lla inte endast handlingar som uppr�ttats hos eller inkommit till polis- eller �klagarmyndighet utan �ven andra myndigheters egna handlingar inneh�llande endast deras egna uppgifter och bed�mningar.

Konstitutionsutskottets lagf�rslag framst�r enligt min mening enbart som en mindre justering, avsedd att t�ppa till en oavsiktlig lucka i sekretesskyddet. Utskottets motivering utvisar att utskottet inte haft n�gon annan avsikt �n att den nya sekretessbest�mmelsen inte skulle bli mera begr�nsad �n den g�llande handlingssekretessen. Ingenting tyder p� att utskottet skulle ha haft f�r avsikt att utvidga sekretessomr�det eller ens varit positivt till en utvidgning. Tv�rtom betonade utskottet i sina allm�nna synpunkter p� propositionsf�rslaget att den nya lagstiftningen b�ttre �n den tidigare skulle tillgodose offentlighetsintresset (a. bet. s. 6).

Det finns heller ingenting som tyder p� att konstitutionsutskottet med den f�reslagna �ndringen av 5 kap. 1 � avsett att rubba den nya sekretesslagens systematik varigenom sekretessbest�mmelserna i princip knyts till vissa verksamheter och inte g�ller utanf�r dessa utom i de fall detta �r s�rskilt f�reskrivet. I det sammanhanget finns anledning att framh�lla att utskottet, s�kerligen avsiktligt, underl�tit att formulera paragrafen p� samma s�tt som de best�mmelser i sekretesslagen vilka har en allm�n r�ckvidd och g�ller uppgifter av visst slag oavsett hos vilken myndighet de befinner sig (se 2 kap. 1 och 2 �� samt 7 kap. 14 � sekretesslagen). Detta talar enligt min mening starkt f�r att utskottet avsett att ge uttrycket "h�nf�r sig till" en annan och sn�vare inneb�rd �n uttrycken "ang�r" respektive "r�r", vilka anv�nds i dessa lagrum.

I det aktuella m�let har en kommunal myndighet, vars verksamhet saknar all anknytning till brottsutredande eller brottsbek�mpande verksamhet, p� eget initiativ och utan n�gon f�reg�ende beg�ran av polis- eller �klagarmyndighet l�mnat �ver egna uppgifter och handlingar till en polismyndighet f�r eventuell �tg�rd. I s�dant fall har uppgifterna inte sitt ursprung i n�gon verksamhet d�r de kunnat omfattas av prim�r sekretess enligt 5 kap. 1 � sekretesslagen. Det f�refaller d� egendomligt om sekund�r sekretess enligt samma lagrum skulle uppkomma f�r de handlingar eller kopior av handlingar som eventuellt finns kvar hos den �verl�mnande myndigheten. Man m�ste ocks� fr�ga sig n�r en s�dan sekund�r sekretess i s� fall uppst�r – d� f�runders�kning formellt inleds eller d� ett exemplar av handlingen kommit en polismyndighet till handa eller kanske redan genom att beslut fattas om att �vers�nda en handling till polismyndigheten f�r utredning. Det m�ste ocks� bli mycket sv�rt f�r varje annan myndighet som har att pr�va en fr�ga om utl�mnande av allm�n handling att avg�ra om handlingen kan inneh�lla n�got som eventuellt r�r en f�runders�kning. Till�mpningssv�righeter av detta slag �r just vad lagstiftaren velat undvika med den valda konstruktionen av sekretessbest�mmelserna (se det ovan �tergivna uttalandet i Ds Ju 1977:11).

Att utstr�cka sekretessen enligt 5 kap. 1 � till h�r aktuella uppgifter och handlingar �r tveksamt redan med h�nsyn till sekretesslagens bakgrund och systematik och skulle enligt min mening medf�ra en sv�r�verblickbar utvidgning av sekretessomr�det. Best�mmelser om sekretess skall dessutom tolkas restriktivt. Detsamma torde – s�rskilt mot bakgrund av �verv�gandena i f�rarbetena ang�ende sekretessens spridning – g�lla i fr�ga om att utstr�cka en sekretessbest�mmelses till�mpning utanf�r det omr�de den prim�rt tar sikte p�. Mot den ovan angivna bakgrunden finner jag d�rf�r att det saknas st�d f�r att tolka 5 kap. 1 � f�rsta stycket sekretesslagen p� annat s�tt �n att den s.k. f�runders�kningssekretessen �r begr�nsad till uppgifter eller handlingar som p� ett eller annat s�tt har sitt ursprung i verksamhet hos polis- eller �klagarmyndighet.

Fr�gan uppkommer d� om sekretess f�r handlingarna kan f�religga enligt tredje stycket i samma lagrum. Enligt n�mnda stycke g�ller sekretess i annan verksamhet hos myndighet f�r att bitr�da bl.a. �klagarmyndighet och polismyndighet med att uppdaga, utreda eller beivra brott. I denna del g�r jag f�ljande �verv�ganden.

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitt�n f�reslog ursprungligen en best�mmelse i huvudsak utformad efter 10 � i 1937 �rs sekretesslag. F�rslaget f�ranledde vissa p�pekanden under remissbehandlingen (se prop. 1975/76:160 bil. 3 s. 55 ff.). Bl.a. tog Socialstyrelsen upp fr�gan om sekretess f�r r�ttsl�kares obduktionsprotokoll och obduktionsutl�tanden, vilka man h�vdade �tnj�t skydd enligt 10 � sekretesslagen och f�rutsatte att den nya lagen skulle ge motsvarande skydd. Riksbanken tog upp behovet av sekretess f�r verksamheten hos en s�rskild arbetsenhet med uppgift att kontrollera valutaregleringens efterf�ljande. I misst�nkta fall uppr�ttades promemorior som l�g till grund f�r st�llningstagande om polisutredning och �tal skulle beg�ras. Detta material m�ste sekretesskyddas. Tveksamhet hade dittills r�tt om sekretess kunde grundas p� 10 � sekretesslagen. Banken f�reslog d�rf�r att paragrafen skulle omformuleras s� att den t�ckte �ven det fallet att andra myndigheter uppr�ttade handlingar i syfte att dessa skulle ligga till grund f�r polismyndighets verksamhet f�r att f�rebygga eller beivra brott.

I departementspromemorian f�reslogs h�refter, med h�nvisning till p�pekanden under remissbehandlingen, att det uttryckligen skulle f�reskrivas att ocks� myndighet som g�r polis eller �klagare till handa i brottsbek�mpande verksamhet �r underkastad sekretess till skydd f�r spaning och utredning (Ds Ju 1977:11 Del 2 s. 318). H�rvid anf�rdes att till f�ljd h�rav kan, om skaderekvisitet �r uppfyllt, sekretess uppr�tth�llas f�r t.ex. myndighets utredning till grund f�r �talsanm�lan, obduktionsprotokoll och obduktionsutl�tande och utl�tande av vetenskapligt laboratorium, och det �ven innan uppgifterna har kommit �klagare eller polis till del. F�rslaget f�ljdes i propositionen.

Bakgrunden till best�mmelsen f�r enligt min mening anses visa att stycket tar sikte p� behovet av sekretess f�r s�dan verksamhet hos myndighet som har anknytning till brottsutredande eller brottsbek�mpande verksamhet eller d�r det �vilar en viss myndighet att bevaka efterlevnaden av vissa regler (jfr R� 1988 not. 104 och R� 1989 not. 188). I Teknik- och Idrottsf�rvaltningens verksamhet ing�r inga s�dana uppgifter. I ett s�dant fall b�r den omst�ndigheten att f�rvaltningen i ett s�rskilt fall bed�mt att den velat g�ra polisanm�lan inte g�ra 5 kap. 1 � tredje stycket sekretesslagen till�mpligt p� n�mndens ifr�gavarande handlingar.

Enligt min mening hindrar allts� inte 5 kap. 1 � sekretesslagen att handlingarna l�mnas ut.

F�redraget 2002-05-29, f�redragande Berendt, m�lnummer 5479-2000