Regeringsrätten referat RÅ 1993 ref. 44

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 1993 ref. 44
Målnummer
4146-1990
Avgörandedatum
1992-11-24
Rubrik
I mål om rättsprövning har Regeringsrätten funnit att ett minikraftverk i Kalixälvens vattenområde förorsakar mer än obetydlig miljöpåverkan och att regeringens beslut att vägra tillstånd till verket därför inte stred mot 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen (1987:12).

I ansökan den 23 maj 1989 till Luleå tingsrätt, vattendomstolen, begärde Assargenerator Handelsbolag dels lagligförklaring av ett vattenkraftverk i Kattån i Gällivare kommun, dels tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) att ta vattenkraftverket i drift. Genom beslut den 21 december 1989 förordnade regeringen enligt 11 kap. 3 § samma lag att frågan om företagets tillåtlighet skulle prövas av regeringen. Vattendomstolen överlämnade med eget yttrande den 10 januari 1990 denna fråga till regeringens prövning.

Regeringen (miljödepartementet) yttrade i beslut den 6 juni 1990 följande. Kattån rinner upp söder om Hakkas och mynnar ut i Skrövån, som i sin tur genom Lansån, Tvärån och Ängesån mynnar ut i Kalixälven. Anläggningens huvuddelar utgörs av en 175 meter lång intagskanal, en 200 meter lång tilloppstub, maskinstation och en 200 meter lång utloppskanal. Företaget överensstämmer med det som regeringen i beslut den 23 maj 1985 fann otillåtligt enligt vattenlagen (1918:523) och den 17 mars 1988 otillåtet enligt 3 kap. 1 § vattenlagen (1983:291). Sedan sommaren 1985 är emellertid utloppskanalen, kraftstationen med turbin och generator färdigställda samt inloppstuben nedlagd och betongfundamentet för intaget gjutet. Medelvattenföringen i Kattån har angetts till 2,2 kubikmeter per sekund. Turbinen kan nyttiggöra en drivvattenföring av 0,9 kubikmeter per sekund. Vid denna vattenföring uppgår bruttofallhöjden till 23 meter. Kraftverket avses nyttiggöra en medelvattenföring av ca 0,7 kubikmeter per sekund. Den nominella generatoreffekten är 200 kilowatt och energiproduktionen beräknas till ca 940000 kilowattimmar per år. – Vattendomstolen har, med hänvisning till bestämmelserna i 3 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, funnit företaget otillåtligt enligt 3 kap. 1 § vattenlagen. Hinder mot tillåtligheten i övrigt föreligger inte enligt vattendomstolen. – Assar Nordebo har kommit in med skrivelser i ärendet. – Det med ansökningen avsedda vattenföretaget berör Kattån, som ingår i Kalixälvens avrinningsområde. Av bestämmelserna i 3 kap. 6 § naturresurslagen, som enligt 3 kap. 1 § vattenlagen är tillämpliga i detta fall, följer att bara sådana vattenkraftverk som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan får utföras inom detta område. – Ansökningen avser ej om- eller tillbyggnad av en befintlig anläggning. Kattån är inte påverkad av regleringar. Regeringen finner att företaget medför mer än en obetydlig miljöpåverkan. På grund härav möter hinder mot utbyggnaden. – Regeringen förklarar att det ansökta vattenföretaget i Kattån är otillåtligt enligt 3 kap. 1 § vattenlagen.

Bolaget ansökte hos Regeringsrätten om rättsprövning. Till stöd härför anförde bolaget bl. a. Regeringen hade i det överklagade avgörandet felaktigt funnit att minikraftverket medförde mer än obetydlig miljöpåverkan och regeringen – som inte varit på platsen – hade inte visat hur den kommit fram till denna ståndpunkt. Det var enligt bolagets mening inte den nyttiggjorda energin som avgjorde om en anläggning hade liten påverkan på miljön. Det var graden av ändringen i vattendragets karaktär och dess omgivning som var avgörande. Vidare hävdade bolaget att regeringen i det överklagade avgörandet felaktigt redovisat vattendomstolens yttrande i ärendet och innebörden i regeringens första beslut om minikraftverkets tillåtlighet den 23 maj 1985. Båda de personer som undertecknat det överklagade avgörandet, B.D. och B.Ö., hade dessutom varit jäviga, B.D. på grund av att hon hade ett starkt personligt intresse av att ingen mer vattenkraft nyttiggjordes i norra Sverige och B.Ö. därför att han i regeringens första beslut om tillåtligheten av minikraftverket den 23 maj 1985 felaktigt återgett vad som anförts i prop. 1977/78:57 om vattenkraftutbyggnaden i Kalix älv. Vid handläggningen av det ärende som avgjordes genom regeringens beslut den 23 maj 1985 hade föredragande statsrådet förhalat ärendet två och ett halvt år och regeringen hade i beslutet angett att Kalixälvens vattensystem undantagits från utbyggnad enligt riksdagens beslut i anledning av prop. 1977/78:57 trots att riksdagens beslut avsåg endast huvudälven och biflödena Kaitum älv och Ängesån-Lina älv. B.D. hade vidare varit jävig på nyss angiven grund även i det ärende som avgjordes genom regeringens andra beslut om tillåtligheten av minikraftverket den 17 mars 1987. För den händelse att det överklagade beslutet skulle vinna laga kraft yrkade bolaget ersättning för förlusten av sin nyttjanderätt till energitillgången i Kattån.

Regeringen avgav yttrande över ansökningen och anförde bl.a. 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen lämnar ett ytterligt snävt utrymme för utbyggnadstillstånd, nämligen att företaget förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. Regeringen erinrar vidare om att det i förarbetena till lagen (prop. 1985/86:3 s. 110 och 186) anges två situationer då det kan komma i fråga att göra undantag från principen att ingen utbyggnad för vattenkraftändamål kan tillåtas, nämligen för det första att andra alternativ för att ordna energiförsörjningen för ett enstaka hushåll, t. ex. dragning av en kraftledning, kan innebära en större inverkan på miljön än ett minikrafterk och för det andra att det på den aktuella platsen redan finns en anläggning som påverkar vattendraget. Regeringen har i det överklagade beslutet särskilt framhållit att det ifrågavarande vattenföretaget inte avser om- eller tillbyggnad av någon befintlig anläggning och att vattendraget inte är påverkat av regleringar. Regeringen har härmed konstaterat att vissa huvudrekvisit för undantag från utbyggnadsförbudet saknas. Regeringen anför härefter bl.a. följande: Slutligen har regeringen tagit ställning till frågan om företaget ändå är sådant att det kan rymmas under undantagsregeln i 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen. Härvid har regeringen bedömt att vattenkraftsprojektet i Kattån medför mer än obetydlig miljöpåverkan. – Den bedömning som regeringen haft att göra till slut karaktäriseras av väsentliga inslag av lämplighetsöverväganden. Bedömningens karaktär har i sig utgjort en viktig grund för att regeringen, i stället för judiciell myndighet, slutligt prövat tillåtlighetsfrågan i ett fall som det förevarande. – – I det överklagade beslutet har alltså regeringens lämplighetsöverväganden till största del utmynnat i bedömningen att företaget inte ryms inom utrymmet för undantag från utbyggnadsförbudet i 3 kap. 6 § naturresurslagen.

Regeringsrätten (1993-04-02, Mueller, Björne, Tottie, Lindstam) yttrade: Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut i paragrafens lydelse när bolaget ansökte om rättsprövning skall Regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Rättsprövning är inte begränsad till ren lagtolkning. Prövningen kan sålunda omfatta sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Regeringsrätten kan också pröva om det förekommit fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande kan prövningen omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Rättsprövningen bör inte utsträckas till att avse politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening. Av vad nu har sagts följer att rättsprövningen inte skall utgöra en fullständig överprövning av meddelade förvaltningsbeslut.

Regeringsrätten finner att vad bolaget i sin ansökan anmärkt mot andra beslut än det överklagade avgörandet inte kan beaktas i detta mål.

I målet har inte framkommit någon omständighet som innefattar jäv för dem som deltagit i utformningen av regeringens beslut. Inte heller i övrigt har det framkommit något som visar att beslutet står i strid med någon regel för handläggningen av ärendet.

Regeringsrätten övergår härefter till en granskning av huvudfrågan i målet, nämligen om minikraftverket – såsom regeringen funnit i det överklagade avgörandet – strider mot 3 kap. 6 § naturresurslagen.

Det överklagade avgörandet har meddelats av regeringen, sedan regeringen i beslut den 21 december 1989 enligt 11 kap. 3 § vattenlagen (1983:291) förordnat att frågan om vattenföretagets tillåtlighet skall prövas av regeringen.

Enligt 3 kap. 1 § vattenlagen får ett vattenföretag inte komma till stånd, om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. Vid tillståndsprövningen av ett vattenföretag skall naturresurslagen tillämpas.

I 3 kap. 6 § första stycket naturresurslagen anges att vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål inte får utföras i vissa uppräknade vattenområden, bl.a. Kalix älv. Enligt tredje stycket gäller detta förbud inte vattenföretag som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan.

I fråga om den geografiska räckvidden för bestämmelser om skydd av vissa vattenområden enligt lagrummet anförde departementschefen i motiven (prop. 1985/86:3 s. 109) bl. a. följande. När det gäller de älvar som är helt outbyggda och de älvar som inte är utbyggda uppströms det älvavsnitt som är undantaget från vattenkraftsutbyggnad, måste inriktningen vara att skydda berörda vattenområden som sammanhängande ekologiska och hydrologiska system. Detta innebär att bi- och källflöden i dessa fall bör omfattas av bestämmelserna om undantag från vattenkraftsutbyggnad. Kattån, som såvitt handlingarna utvisar idag är outbyggd, är ett biflöde till Kalix älv och ingår i dennas vattenområde i den mening begreppet enligt det anförda har i naturresurslagen. Kattån omfattas därför av skyddsbestämmelserna i 3 kap. 6 § nämnda lag.

Det av bolaget angivna minikraftverket kan alltså tillåtas bara om det förorsakar "endast obetydlig miljöpåverkan" i den mening som avses i 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen. Enligt bolaget hade regeringen bort lämna tillstånd till vattenföretaget enligt denna undantagsregel.

Regeringsrätten finner att prövningen av frågan om minikraftverket förorsakar "endast obetydlig miljöpåverkan" avser uteslutande frågor om tolkningen och tillämpningen av en lagregel (3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen). I prövningen ingår alltså inte – såsom regeringen gjort gällande i yttrandet till Regeringsrätten – någon form av lämplighetsöverväganden. Regeringens överklagade avgörande av frågan om minikraftverket förorsakar endast en obetydlig miljöpåverkan eller en större miljöpåverkan kan alltså överprövas i sin helhet enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Vid denna prövning skall – liksom vid all rättstillämpning – hänsyn tagas till det i motiven angivna syftet med den tillämpliga lagregeln.

I motiven till den undantagsregel i 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen, som ger en möjlighet att trots utbyggnadsförbudet utföra vissa vattenföretag, uttalar departementschefen att han allmänt sett är positivt inställd till ökad satsning på minikraftverk men att enligt gällande riktlinjer i princip ingen utbyggnad för vattenkraftsändamål kan tillåtas i de avsedda älvarna och älvsträckorna. I vissa speciella fall bör dock undantag kunna förekomma. Undantag bör kunna aktualiseras endast i två situationer. Den ena avser fall då andra alternativ för att ordna energiförsörjningen för enstaka hushåll, t.ex. dragning av en kraftledning, kunde innebära större inverkan på miljön än ett minikraftverk. Den andra situationen avser fall då det på den aktuella platsen redan fanns en anläggning som påverkade vattendraget, t.ex. en dammanläggning eller liknande. I det fallet kunde tillkomsten av ett minikraftverk t.o.m. innebära vissa fördelar, t.ex. om det innebar att en befintlig, dåligt underhållen flottningsdamm samtidigt kunde restaureras. En förutsättning borde dock alltid vara att åtgärden kunde vidtas utan att syftet med bestämmelsen om undantag från vattenkraftsutbyggnad förfelades. Enligt departementschefens mening borde det inte tillåtas att ett flertal minikraftverk med var för sig obetydlig miljöpåverkan, men med en sammantagen negativ effekt på miljön kommer till stånd i en viss undantagen älv eller älvsträcka (prop. 1985/86:3 s. 110-111).

Redan den omständigheten att i lagtexten används begreppet "obetydlig miljöpåverkan" måste enligt Regeringsrätten mening ge vid handen att en mycket restriktiv bedömning åsyftas. Att detta är lagens mening vinner stöd av de citerade motivuttalandena. Enligt dessa är det i första hand tänkt att åtgärder skall kunna tillåtas på platser där en utbyggnad eller reglering redan har vidtagits. Undantagsbestämmelsens ordalydelse utesluter inte att tillstånd meddelas även i andra fall. Det följer dock av motivuttalandena och av de för prövningen gällande föreskrifterna i 3 kap. 1 § vattenlagen om beaktande av allmänna planeringssynpunkter att i sådant annat fall krävs att den önskade åtgärden sedd i ett större sammanhang inte kan anses medföra en mer än obetydlig miljöpåverkan.

Det vattenkraftverk som bolaget önskar tillstånd till består av en 175 meter lång intagskanal, som ansluter till Kattån ca 100 meter nedströms väg 98, en 200 meter lång tilloppstub med diametern 0,6 meter, en maskinstation och en 200 meter lång utloppskanal tillbaka till Kattån.

Genom nämnda anläggning skulle vattenkraften i Kattån på en sträcka av ca 400 meter tillgodogöras. Fallhöjden har uppgetts vara ca 23 meter. Bolaget har i sin andra ansökan till Vattendomstolen, akt VA 7/87, aktsida 14, hänvisat till följande diagram över vattenföringen i Kattån på den aktuella platsen och över mängden vatten som skulle avledas till turbinen:

** BILD SAKNAS **

Avrinningsområde 200 km2        Sjöprocent 2%

 

Högvattenföring   Medelvattenföring    Lågvattenföring

HQ                MQ                  LQ

14 m3/s           2,2 m3/s           0,44 m3/s

Regeringsrätten finner av diagrammet framgå att för minikraftverket skulle tas i anspråk under fem månader årligen (januari-april samt december) ca 90 % av den totala vattenföringen och under fem andra månader (juli-november) mer än hälften av vattenföringen. Under återstående två månader (maj och juni) skulle endast en mindre del av vattnet användas.

Att för minikraftverket ta i anspråk så stor del av den totala vattenföringen i Kattån under en tid av tio månader per år på en så lång sträcka som ca 400 meter förorsakar enligt Regeringsrättens mening – oavsett förhållandena i övrigt – en påtaglig inverkan på miljön. Detta är så klart att det inte behövs någon syn på platsen.

På anförda skäl finner Regeringsrätten att regeringen haft fog för sin bedömning i det överklagade avgörandet att minikraftverket förorsakar mer än en obetydlig miljöpåverkan. Regeringens beslut strider därför inte mot 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen eller någon annan lagregel.

Regeringsrätten kan inte pröva frågan om ersättning för den förlust bolaget kan komma att göra.

Regeringsrätten förklarar att regeringens överklagade avgörande skall stå fast.

Regeringsrätten avvisar bolagets yrkande om ersättning.

Regeringsrådet Bouvin var av skiljaktig mening och anförde: Enligt den i domen berörda skyddsbestämmelsen i 3 kap. 6 § lagen om hushållning med naturresurser m. m. gäller bestämmelsen inte vattenföretag som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. I förarbetena anges att detta undantag aktualiseras endast i två situationer. Det ena avser fall då andra alternativ för att ordna energiförsörjningen för enstaka hushåll, t.ex. dragning av en kraftledning, kan innebära större inverkan på miljön än ett minikraftverk. Den andra situationen avser fall då det på den aktuella platsen redan finns en anläggning som påverkar vattendraget, t.ex. en dammanläggning eller liknande. I det fallet kan tillkomsten av ett minikraftverk t.o.m. innebära vissa fördelar, t.ex. om det innebär att en befintlig, dåligt underhållen flottningsdamm samtidigt kan restaureras. Lagtexten ger emellertid, såvitt jag kan finna, möjlighet till en vidare tolkning än vad som framgår av dessa motivuttalanden. – Av utredningen i målet framgår bl.a. följande: De anläggningsarbeten som är förknippade med företaget, och som delvis redan är utförda, består i huvudsak av 175 meter intagskanal, 200 meter nedgrävd tilloppstub, som uppges vara övertäckt, en mindre maskinstation och 200 meter utloppskanal. Det miljömässiga ingreppet härav torde lokalt sett vara mindre än vad som uppkommer vid t. ex. skogsdikning eller anläggandet av en skogsbilväg. Ingreppen i åfåran utgörs endast av de grävningsarbeten som följer av in- resp. utloppskanalernas anslutning till ån. Viss övergående grumling kommer att uppstå härvid liksom också när vattnet släpps igenom kraftstationen. Denna tillfälliga grumling skall dock ställas i relation till den naturliga grumling som en pågående mycket aktiv erosionsprocess på forssträckan ger upphov till. På byggnadssträckan av Kattån har tidigare funnits en kvarnanläggning. Rester av kvarnhuset finns vid forsstranden. Vid forsen har också funnits en flottningsränna av trä vilken ränna i ett senare skede ersattes genom flottledsrensning i åfåran så att flottgodset kunde tas ner via forsen. Den konstaterade pågående kraftiga erosionen inom forssträckan kan vara en följd av den utförda flottledsrensningen. Det är alltså inte fråga om en orörd miljö som berörs av företaget. – Som framgår av det i domen återgivna vattenföringsdiagrammet kommer forssträckan i ån under månaderna maj-november trots maximal vattenbortledning att ha en vattenföring som räknad som månadsmedelvärde inte underskrider ca 0,5 kubikmeter per sekund. Fiskeriintendenten har i sitt yttrande den 9 september 1982 i samband med en tidigare prövning vid vattendomstolen bedömt att uppgången av havsvandrande fisk, trots vattenbortledningen, kommer att vara möjlig även efter anläggandet av ett minikraftverk. Under vintermånaderna december-april blir kvarvarande vattenflöde i ån mindre. Ån torde emellertid under denna årstid vara igenfrusen och snötäckt. – Mot bakgrund av det anförda finner jag, i likhet med vad fastighetsrådet B.H. yttrade efter vattendomstolens syn den 1 december 1987, att vattenföretaget förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. – Det är alltså tillåtet enligt 3 kap. 6 § naturresurslagen. Regeringens beslut strider således mot nämnda lagrum och skall upphävas. – Jag upphäver regeringens beslut.

Föredraget 1992-11-24 och 1993-03-11, föredragande Nihlén,

målnummer 4146-1990