Regeringsrätten referat RÅ 2000 ref. 7

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 2000 ref. 7
Målnummer
6246-97
Avdelning
2
Avgörandedatum
2000-02-18
Rubrik
En byggnad har med hänsyn till sin konstruktion, utformning och placering inte ansetts som bygglovsbefriad ekonomibyggnad för fårskötsel.
Lagrum
8 kap. 1 § 2 st. och 10 kap. plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
•  RÅ 1971 C 59
•  RÅ 1995 ref. 93
•  RÅ 1999 ref. 57

Byggnadsnämnden i Östhammars kommun beslöt den 19 oktober 1995 att med stöd av 10 kap. 14 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, förelägga K.W. såsom ägare till fastigheten Norrboda 1:54 i kommunen att senast den 31 januari 1996 ha undanröjt en byggnad som uppförts på fastigheten för att användas för fårskötsel. Vidare beslöt byggnadsnämnden att byggnadsavgift enligt 10 kap. 4 § PBL skulle tas ut med 21 052 kr, motsvarande fyra gånger den avgift som enligt gällande taxa skulle ha uttagits om bygglov beviljats. Vidare beslöt nämnden att väcka talan om uttag av tilläggsavgift samt att nämndens beslut skulle tillställas inskrivningsmyndigheten.

K.W. överklagade beslutet och yrkade att det skulle undanröjas i dess helhet.

Länsstyrelsen i Uppsala län (1996-06-18) yttrade: Fastigheten Norrboda 1:54, Brudbådan, ligger inom ett område som inte omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser. Fastigheten omfattas av strandskyddsförordnande enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822), NVL, samt omfattas av förordnande till skydd för landskapsbilden enligt 19 § NVL (i dess tidigare lydelse enligt SFS 1964:827). Området utgör riksintresse för naturvården (N 18, Gräsö-Singöområdet) enligt 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (NRL) samt utgör regionalt intresse för naturvården (Nvp 82.20). Fastigheten omfattas slutligen även av de särskilda geografiska hushållningsbestämmelserna i 3 kap. NRL. – Länsstyrelsen har den 10 november 1994 meddelat K.W. tillstånd att uppföra en ekonomibyggnad för fårskötsel på fastigheten Norrboda 1:54. Tillståndet är förenat med villkor om byggnadens läge och om hur byggnaden exteriört skall utformas. –

Byggnaden har uppförts och därefter besiktigats under hösten 1995 av

byggnadsnämnden, som i nu överklagat beslut funnit att byggnaden inte kan betraktas som en ekonomibyggnad för jordbruk eller liknande näring.

Byggnadsnämnden anser att uppförandet av byggnaden närmast ger intrycket av ett fritidshus, vilket kräver bygglov och  strandskyddsdispens. Eftersom byggnadsnämnden bedömt att det saknas förutsättningar att i efterhand meddela bygglov för sådan byggnad, har K.W. förelagts att undanröja byggnaden. – Länsstyrelsen har vid sin besiktning av byggnaden den 22 maj 1996 kunnat konstatera att byggnaden – såsom den exteriört kommit att utformas med fönster, dörrar och altan och den invändiga planlösningen enligt vedertagen uppfattning om hur ett fritidshus ser ut – ger intryck av att vara ämnat för fritidsboende. Vid besiktningstillfället konstateras dock att byggnaden

används för sitt uppgivna ändamål dvs. fårskötsel. Vidare har konstaterats att byggnaden exteriört inte uppfyller de villkor som den av länsstyrelsen den 10 november 1994 meddelade dispensen innehåller för tillståndets giltighet. Takmaterialet skall vara svart/grå takpapp eller svart plåt. Taket är nu belagt med rött taktegel. En altan utmed västra långsidan har tillskapats och port saknas. Dessutom överensstämmer inte fönster och dörrars placering med ovan nämnda ritning. Byggnaden har inte heller uppförts i det läge som bestämts genom länsstyrelsens beslut. Frågan om byggnaden uppförts i enlighet med länsstyrelsens meddelade dispens enligt 19 § NVL kommer att upptas i särskild ordning. – Enligt 8 kap. 1 § PBL krävs normalt bygglov för uppförande av nya byggnader. I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan krävs bygglov endast för att ta i anspråk eller inreda byggnaderna för visst närmare angivet ändamål. Att uppföra sådana byggnader kräver inte bygglov. – Fråga är i detta ärende om den aktuella byggnaden kan anses vara en sådan byggnad som är nödvändig för jordbruksdriften som avses i undantagsbestämmelsen. – Beträffande den verksamhet som K.W. bedriver på fastigheten har av utredningen i ärendet framkommit  följande. – K.W. bedriver jordbruk på fastigheten Håtunaholms gård 1:3 i Upplands Bro kommun i Stockholms län. Jordbruket är inriktat på växtodling, djurhållning och grönsakodling (grossistförsäljning). I verksamheten ingår även en större inhyrd fårbesättning som ligger under karantänsregler och på vilken besättning ställs större hygieniska krav samt krav på skötsel och kontroll än vad en vanlig fårbesättning kräver. K.W. har numera en egen fårbesättning på Brudbådan bestående av ca 10 tackor. K.W:s affärsidé är att kunna erbjuda smittfria djur till kunder som efterfrågar sådana djur, direkt och utan mellanliggande karantän. K.W. har mot bakgrund härav funnit att ön Brudbådan lämpar sig väl för denna verksamhet. – Ön Brudbådan har en landyta av ca 18 ha och är bebyggd med ett bostadshus och ett förråd. Ön har inte brukats för fårskötsel under de senaste 50 åren och är därmed i princip parasitfri. K.W. avser att hålla en besättning på ca tio tackor plus avkomma (totalt ca 30 djur) på ön. En besättning på 10 djur avses att hållas på ön även under vintersäsongen. Med stödutfordring samt arrenderad mark på ca 10 ha finns bete i den omfattning som behövs för denna besättning. Besättningen kommer att skötas av en tillsynsman som

tidvis vistas på ön. De större hygieniska kraven på skötseln av denna besättning ställer, enligt vitsordade uppgifter i ärendet, helt naturligt större krav på den invändiga utformningen av byggnaden. – Länsstyrelsen gör följande bedömning. – Länsstyrelsen finner det ostridigt att byggnaden – som till sin utformning och planlösning ger intryck av fritidsbyggnad – för närvarande används för sitt ändamål dvs. fårskötsel. Med hänsyn till vad som i ärendet upplysts om den speciella fårhållningen på fastigheten Norrboda 1:54, kan den av K.W. där bedrivna verksamheten inte anses vara annat än en fristående verksamhet

från den i övrigt pågående markanvändningen och den redan etablerade

jordbruksdriften som K.W. driver på sin fastighet i Upplands Bro.

Verksamheten på ön Brudbådan kan till sin omfattning inte anses ge tillskott av betydelse som försörjningsunderlag. Uppförande av byggnaden till denna verksamhet kan därför inte anses utgöra nybyggnad för tillgodoseende av jordbrukets eller därmed jämförlig närings behov. Till följd härav krävs såväl bygglov som strandskyddsdispens och dispens från förordnande enligt 19 § NVL i dess tidigare lydelse för uppförande av byggnaden. – Enligt 8 kap. 12 § PBL skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om åtgärden uppfyller kraven 2 kap. PBL och 3 kap 1, 2 och l0-18 §§ PBL. Enligt 2 kap. 1 § PBL skall byggnadsnämnden vid sin prövning beakta huruvida byggnaden främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling. I 2 kap. 2 § PBL uttalas att NRL skall tillämpas i ärenden om bygglov. Av 2 kap. 6 § NRL framgår att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt det är möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada naturmiljön. Enligt 3 kap. 4 § NRL får inom det aktuella kust- och skärgårdsområdet, fritidsbebyggelse endast komma till stånd i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Härutöver råder nybyggnadsförbud med stöd av länsstyrelsens förordnande enligt 19 § NVL i sin tidigare lydelse. – Länsstyrelsen finner att uppförande av byggnaden medför en påtaglig skada för naturvärdena på platsen. Med hänsyn härtill finner länsstyrelsen att den uppförda byggnaden inte främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling i området. – För området gäller även strandskyddsförordnande med stöd av 15 § NVL. Särskilda skäl att meddela dispens från förordnandet kan inte anses föreligga. – På här anförda skäl finner länsstyrelsen i likhet med byggnadsnämnden att förutsättningar att meddela bygglov i efterhand för byggnaden inte föreligger. Mot bakgrund härav finner länsstyrelsen att byggnadsnämndens beslut att med stöd av 10 kap. 14 § PBL förelägga K.W. att ta bort den uppförda byggnaden på fastigheten är befogat och lagligen grundat. Med hänsyn härtill föreligger inte skäl att bifalla överklagandet i den delen. – Enligt 10 kap. 4 § PBL skall byggnadsavgift tas ut om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov. Avgiften skall bestämmas till fyra gånger den avgift som enligt taxa skulle ha uttagits om bygglov för åtgärden meddelats. – Av vad som framkommit i ärendet finner länsstyrelsen att byggnadsnämndens beslut om påförande av byggnadsavgift är lagligen

grundat och rätt räknat. Några särskilda skäl för eftergift eller nedsättning av byggnadsavgiften som avses i 10 kap. 11 § PBL har enligt länsstyrelsens uppfattning inte visats föreligga. Överklagandet skall därför i denna del avslås. – Byggnadsnämndens talan om uttag av tilläggsavgift, prövas enligt 10 kap. 8 § PBL i särskild ordning av allmän förvaltningsdomstol, i detta fall av Länsrätten i Uppsala län. K.W:s överklagande i den delen föranleder därför ingen länsstyrelsens vidare åtgärd. Inte heller föranleder K.W:s överklagande vad gäller byggnadsnämndens beslut att underrätta inskrivningsmyndigheten om meddelat föreläggande någon länsstyrelsens prövning. Enligt 10 kap. 22 § PBL har den myndighet som beslutar om föreläggande en skyldighet enligt lagrummet att underrätta inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. Föreskriften i 10 kap. 22 § PBL är riktad till beslutsmyndigheten och utgör en anmodan om dess underrättelseskyldighet och kan inte anses utgöra ett överklagbart beslut i förvaltningsrättslig mening som har någon rättsverkan mot klaganden. Överklagandet i denna delen avvisas därför.

Länsstyrelsen ändrar inte det överklagade beslutet vad avser beslutat föreläggande och påförande av byggnadsavgift på annat sätt än att åtgärden om borttagande av byggnaden på fastigheten skall vara slutförd senast den 30 september 1996. Överklagandet i den delen det avser frågan om tilläggsavgift föranleder inte någon länsstyrelsens vidare åtgärd. Överklagandet avvisas i den delen det avser byggnadsnämndens beslut att meddela inskrivningsmyndigheten om fattat beslut.

K.W. yrkade i överklagande att kammarrätten, med ändring av länsstyrelsens beslut, skulle undanröja Östhammars byggnadsnämnds beslut eller återförvisa ärendet till länsstyrelsen.

Kammarrätten i Stockholm (1997-10-10, Sundelin, Westling, referent, Belfrage), som höll muntlig förhandling och syn, yttrade: I 10 kap. 4 § PBL stadgas att om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut. Enligt 10 kap. 14 § samma lag får byggnadsnämnden förelägga ägaren av den fastighet,

byggnad eller anläggning som frågan gäller att inom viss tid vidta rättelse. – Av 8 kap. 1 § PBL framgår, såvitt här är i fråga, att bygglov inte krävs för ekonomibyggnader för jordbruk inom områden som inte omfattas av detaljplan annat än vid väsentlig ändring av det ändamål för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. – Kammarrätten har vid syneförrättningen konstaterat att byggnaden delvis är belägen i en sänka, delvis på en berghäll vid kanten av sänkan. Delar av byggnaden är uppförd på plintar. Parterna i målet har olika uppfattning om vad som utgör lämplig placering för ett fårhus. Det har dock, enligt kammarrättens mening, inte framkommit att platsen är så olämplig att byggnaden på den grunden inte skulle kunna utgöra ett fårhus. – Kammarrätten har vidare konstaterat att byggnaden ursprungligen haft en för ett fårhus anmärkningsvärt hög standard med lackat furugolv, väggar och innertak med bastupanel samt stora fönster mot havet. Golvet och väggarna har senare beklätts med fastspikade masonitskivor och fönstren täckts med träskivor, fastspikade på in- och utsidan. Även med beaktande av den omständigheten att K.W. gjort fördelaktiga inköp av byggnadsmaterial från Baltikum vill kammarrätten inte utesluta möjligheten av att syftet med byggnaden varit att – i vart fall på sikt – tillgodose fritidsändamål och inte fårhållning. Av utredningen i målet framgår dock inte annat än att byggnaden rent faktiskt används för fårskötsel och har använts för fårskötsel alltsedan dess uppförande. – Fråga uppkommer då om användningen har samband med det av K.W. bedrivna jordbruket på Håtunaholm eller inte. På Håtunaholm

bedrivs avel av får för produktion av blodprodukter och vacciner med

särskilda krav på hanteringen av djurstammarna. Fåren på Brudbådan avses utgöra en rekryteringsbas för besättningen på Håtunaholm. Mot bakgrund härav måste verksamheterna anses ha ett sådant samband att byggnaden utgör en ekonomibyggnad för jordbruket för vilken det således inte krävs bygglov. Så länge byggnaden används endast för detta ändamål föreligger inte förutsättning för ingripande med åtgärder enligt 10 kap. PBL. – Kammarrätten bifaller överklagandet och undanröjer byggnadsnämndens och länsstyrelsens beslut om föreläggande och påförande av byggnadsavgift.

Byggnadsnämnden i Östhammars kommun överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja domen och fastställa byggnadsnämndens och länsstyrelsens beslut, med ändring endast beträffande tiden för borttagande av byggnaden. Byggnadsnämnden yrkade också att Regeringsrätten skulle hålla syn på fastigheten. Till stöd för sin talan anförde byggnadsnämnden bl.a. följande. Nämnden ifrågasätter inte att det råder bygglovsfrihet beträffande ekonomibyggnader på den aktuella fastigheten men i skärgårdsområdet är det särskilt angeläget att ingående pröva huruvida det uppförda verkligen är en ekonomibyggnad. Även om PBL inte anger hur t.ex. ett fårhus skall se ut måste ändå husets utformning och placering i någon mån stämma överens med tradition och vedertagna funktionskrav om det skall kunna betraktas som en ekonomibyggnad. Nämnden åberopade vidare ett stort antal fotografier som tagits under tiden augusti 1995 – juni 1997 samt innehållet i skrivelser från olika organisationer och privatpersoner och ett brev från generaldirektören vid Statens veterinärmedicinska anstalt L-E.E..

Prövningstillstånd meddelades.

K.W. bestred ändring av kammarrättens dom och anförde bl.a. följande. Uppförd byggnad används för och skall användas för fårskötsel. På alla punkter där påpekanden och anmärkningar framförts har omgående rättelser vidtagits. Bedömningen huruvida fårstallet är att betrakta som en ekonomibyggnad måste ske utifrån byggnadens utförande i nu rättat skick.

Jordbruksverket och Boverket avgav yttranden.

Jordbruksverket anförde bl.a. följande.

Jordbruksverkets bedömning är att den uppförda byggnaden i sin ursprungliga utformning ej är att betrakta som ett fårstall och således är det ej heller en ekonomibyggnad. Som stöd för denna tolkning ligger den beskrivning som gjordes av byggnadsnämnden vid besiktning på ön i augusti och september 1995 samt de foton som togs vid dessa tillfällen. Jordbruksverket anser det vara anmärkningsvärt att en erfaren fårfarmare uppför en sådan nybyggnad i syfte att bedriva fårproduktion i den. Vissa utföranden och materialval såsom isolerad trossbotten och lackat furugolv, lågt sittande fönsterpartier, köksinredning, avsaknad av ventilationsanordningar samt en braskamin i djurutrymmet är direkt olämpligt. Vid en förprövning hade ett sådant utförande ej kunnat godtas. Jordbruksverket gör dock bedömningen att byggnaden efter ombyggnation kan användas som fårstall. Även om det är att föredra en kall oisolerad byggnad för fårproduktion, så är det ur djurskyddssynpunkt också godtagbart att inhysa får i en isolerad byggnad förutsatt att man uppfyller djurskyddslagens krav vad gäller mått, ventilation, utrymning etc.

Boverket redovisade i yttrandet följande bedömning i fråga om byggnadens utformning och utförande samt placering.

Byggnaden är ursprungligen utformad som en traditionell bostadsbyggnad och med hänsyn till utförande uppenbarligen avsedd för fritidsboende. Från början var byggnaden olämplig som fårstall. Detta framgår av flera yttranden i ärendet, bl.a. från Jordbruksverket. Den omständigheten att byggnaden efter hand anpassats för att bättre, om än inte fullt ut, uppfylla djurskyddslagstiftningens krav, ändrar inte den bedömningen. Byggnaden kan för övrigt utan svårighet, återställas i sitt ursprungliga skick. Det är således Boverkets uppfattning att byggnaden är en bygglovspliktig byggnad uppförd för bostadsändamål. – En ytterligare omständighet som talar för att byggnaden uppförts för fritidsändamål är dess placering i landskapet. Enligt Jordbruksverkets bedömning skall fårstall placeras i vindskyddat läge, och inte som här, utsatt för väder och vind. Trots detta och uppenbarligen i strid mot länsstyrelsens direktiv om byggnadens placering enligt tillståndsbeslut har den placerats med en tydlig exponering mot och utsatt för vindar från havet i ett område där långtgående restriktivitet föreligger mot ny bebyggelse. Detta framgår, om inte av annat så åtminstone av länsstyrelsens tillståndsbeslut. Byggnaden har också försetts med flera fönster vettande mot havet. Också dessa omständigheter talar för att ändamålet med byggnaden inte är fårhållning utan att den är uppförd för fritidsboende. Påståendet om risk för fuktproblem på den plats som länsstyrelsen anvisat i tillståndsbeslutet kunde rimligen förebyggas genom att byggnaden uppförs på plintar, något som för övrigt skett i det läge där den nu befinner sig.

Regeringsrätten (2000-02-18, Werner, Eliason, Nilsson, Schäder, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten finner att målet kan avgöras utan syn på platsen. – Av 8 kap. 1 § andra stycket PBL följer att ifråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring, t.ex. fårskötsel, inom områden som inte omfattas av detaljplan, bygglov krävs endast för åtgärder som innebär att en byggnad helt eller till viss del tas i anspråk  eller inreds för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Regeringsrätten, som beaktar vad Jordbruksverket och Boverket anfört i sina yttranden, finner att den i målet aktuella byggnaden till sin konstruktion, utformning och placering är sådan att den inte kan betraktas som en ekonomibyggnad för fårskötsel. Det förhållandet att ändringar av främst inredningen gjorts under den tid ärendet varit föremål för prövning ger inte anledning till någon annan bedömning. Byggnaden är således inte undantagen från kravet på bygglov. Regeringsrätten finner i likhet med länsstyrelsen att förutsättningar att meddela bygglov i efterhand inte föreligger. På grund av det anförda skall byggnadsnämndens överklagande bifallas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer beslutet om föreläggande och påförande av byggnadsavgift, dock att den tidpunkt vid vilken föreläggandet skall ha fullgjorts bestäms till den 15 maj 2000.

Föredraget 2000-02-01, föredragande Green, målnummer 6246-1997