Regeringsrätten referat RÅ 2005 ref. 65

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 2005 ref. 65
Målnummer
7603-04
Avdelning
1
Avgörandedatum
2005-12-05
Rubrik
Tillstånd till förköp enligt förköpslagen har i visst fall ansetts oskäligt. Rättsprövning.
Lagrum
•  1 § och 5 § lagen (1988:205) om rättsprövning
•  5 § första stycket och 9 § första stycket 4 förköpslagen (1967:868)

Makarna G. var ägare till Pelagus Konsult AB (tidigare Gadd & Gadd AB, i det följande bolaget). Enligt köpebrev den 15 december 1997 köpte makarna fastigheten Lyse-Berga 2:124 för 375 000 kr. Samma dag köptes fastigheten Lyse-Berga 2:101 av bolaget för en (1) krona. Säljare var i båda fallen Skalhamn Fastighets AB. Fastigheten Lyse-Berga 2:101 utgjordes av ett obebyggt, ej detaljplanelagt markområde om 1 705 kvm som vid 1996 års allmänna fastighetstaxering hade ett taxeringsvärde om noll kronor. Fastigheten Lyse-Berga 2:124, som var bebyggd, omfattade 857 kvm. Basvärdet uppgick vid 1996 års allmänna fastighetstaxering till 247 000 kr, varav markvärdet utgjorde 133 000 kr. I skrivelse den 6 augusti 2001 anmälde bolaget sitt förvärv av Lyse-Berga 2:101 till Lysekils kommun, varvid kommunen förklarade att den önskade utnyttja sin förköpsrätt.

Kommunen ansökte den 15 november 2001 om regeringens tillstånd till förköpet och anförde som skäl för sin ansökan bl.a. följande. Den aktuella fastigheten omfattar mark som är av betydelse för den framtida förtätningen i området. Kommunen är som många kustkommuner drabbad av att de bofasta minskar i antal och att fritidsboendet ökar. Det är ett allvarligt problem för kommunen och som ett led i att stävja denna trend är det kommunens målsättning att i de fall det är möjligt förvärva markområden för att sedan avyttra delar för åretruntboende. Arbete med planläggning av det område där fastigheten är belägen har påbörjats.

Bolaget motsatte sig kommunens ansökan om tillstånd att förköpa Lyse-Berga 2:101 och yttrade bl.a. följande. Makarna G. förvärvade personligen Lyse-Berga 2:124 samtidigt som de genom sitt bolag förvärvade den närbelägna fastigheten Lyse-Berga 2:101. Makarna G. kunde i denna situation bestämma hur den totala köpeskillingen fördelades mellan de båda transaktionerna och valde därvid att enbart ha en symbolisk summa för Lyse-Berga 2:101. Fördelningen av köpesumman har därför styrts av annat än marknadsmässiga grunder. Makarna G. har i realiteten betalat för förvärvet av Lyse-Berga 2:101 genom sitt andra köp. Det är för övrigt uppenbart att Lyse-Berga 2:101 såsom mark med förväntningar om tätortsbebyggelse har ett påtagligt högre värde än angivna en krona. Förköpet är därför oskäligt i den mening som avses i 9 § första stycket 4 förköpslagen (1967:868). Det symboliska priset en krona gör att överlåtelsen sedd som separat åtgärd har gåvokaraktär. Det strider mot grunderna för förköpslagstiftningen att tillämpa den på en sådan transaktion. En tillämpning av förköpslagen på bolagets förvärv strider både mot regeringsformens och Europakonventionens äganderättsskydd eftersom rätt till ersättning saknas.

Länsstyrelsen tillstyrkte kommunens ansökan och yttrade bl.a. följande. Köpeavtalet är formellt sett ett köp och kan inte som bolaget anför ses som en gåva oaktat köpeskillingens storlek. Den markanvändning kommunen vill främja överensstämmer med den framtida utvecklingen i området. Det är därför viktigt att kommunen blir ägare till fastigheten. I ärendet har inte heller framkommit någon omständighet som bör medföra att förköp av Lyse-Berga 2:101 i sig är obilligt. Enbart den omständigheten att köparen betalat ett orimligt lågt pris bör inte kunna medföra att kommunen fråntas sin rätt/möjlighet att få förköpa en viss fastighet. Då ett förköp till den avtalade köpeskillingen emellertid får anses oskäligt framhåller länsstyrelsen att fastigheten skall värderas innan förköp beviljas för att ta reda på ett skäligt marknadsvärde.

Regeringen (Miljödepartementet, 2004-11-25) yttrade: Regeringen anser att ärendet kan avgöras på befintlig material. Regeringen finner därvid att det får anses visat att försäljningen omfattar fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Förutsättningarna för förköp enligt 1 § första stycket förköpslagen är därför uppfyllda. Det har inte framkommit något som innebär att det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Vad köparen anfört innebär inte heller att det i övrigt föreligger någon omständighet som medför att tillstånd skall vägras enligt 9 § förköpslagen. Kommunens ansökan om tillstånd till förköp av Lyse-Berga 2:101 bör därför bifallas.

Bolaget ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. I det aktuella ärendet har köpeskillingen satts till en krona. En sådan symbolisk köpeskilling gör naturligtvis att transaktionen – sedd som en isolerad händelse – är av gåvokaraktär. Bakgrunden till den symboliska köpeskillingen är att makarna G. vid samma tidpunkt som de i egenskap av delägare i bolaget "köpt" fastigheten Lyse-Berga 2:101 av samma säljare som privatpersoner köpt fastigheten Lyse-Berga 2:124 för 375 000 kr. Betalning har skett på marknadsmässigt sätt genom summan av transaktionerna. Det är uppenbart att oskälighetsregeln i förköpslagen hindrar förköp av Lyse-Berga 2:101. Länsstyrelsen har i sitt yttrande till regeringen uttalat att ett förköp till avtalad köpeskilling får anses oskäligt. Om förköpet skulle godtas blir effekten att bolaget frånhänds sin egendom utan någon som helst ersättning. Detta skulle stå i strid med rätten till ersättning vid markavstående till det allmänna enligt 2 kap. 18 § regeringsformen och Europakonventionen. Förfarandet innebär inget annat än konfiskation.

Regeringsrätten beredde i beslut den 14 mars 2005 regeringen tillfälle att avge yttrande i målet och förordnade att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla.

Regeringen anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande.

Genom förköpsrätten får kommunen möjlighet att försäkra sig om sådan för bebyggelseutvecklingen värdefull mark som av en eller annan anledning inte kan förvärvas genom vanliga köp. Till skillnad från expropriationsfallen kan förköp endast ske när ägaren är beredd att sälja sin mark och det till ett pris som parterna själva kommit överens om. Inslaget av tvångsmoment är således begränsat i denna del. Hinder mot förköp föreligger om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen (9 § förköpslagen). – Enligt förarbetena till förköpslagen (prop. 1967:90 s. 141) är det i första hand förhållandet mellan säljare och köpare som kan föranleda att tillstånd till förköp skall vägras. Om det med hänsyn till den personliga eller ekonomiska gemenskap som råder mellan dem är oskäligt att förköp äger rum, skall tillstånd inte ges. Bedömningen kan ofta ske med ledning av bestämmelserna i köpeavtalet. Är intressegemenskapen sådan att det är oskäligt att tillåta förköp, har detta i allmänhet kommit till uttryck i avtalet och påverkat priset och andra bestämmelser. Även med hänsyn till vissa villkor för eller omständigheter vid försäljningen kan det framstå som oskäligt om kommunen inträder i köparens ställe, t.ex. vid förhållanden som gör att särskilt köparen har ett speciellt intresse av att förvärvet består. Av förarbetena framgår vidare (s. 84) att förköp bör i princip få ske bara när priset bestämts efter marknadsmässiga grunder. I många situationer kan säljaren ha ett intresse av att gynna köparen genom att bestämma priset till ett lägre belopp än som kunnat tas ut vid en marknadsmässig försäljning. I sådana fall skulle ett utövande av förköpsrätten uppenbarligen vara oskäligt. Det förhållandet att köparen gjort en god affär motiverar dock inte att kommunen hindras från att utöva förköpsrätten. Det är först när det av omständigheterna framgår att parterna åsyftat att i särskild grad gynna köparen som ett undantag från förköpsrätten kan vara motiverad. – – – Bolaget hävdade hos Regeringsrätten att transaktionen var av gåvokaraktär. Ett köpebrev hade upprättats enligt de bestämmelser som anges i 4 kap. 1 § jordabalken. Regeringen hade inte funnit att vad bolaget anfört skulle visa att transaktionen kunde bedömas som gåva. – Bolaget har angett att de två transaktioner som ägt rum vid samma tillfälle 1997 – köpen av Lyse-Berga 2:101 och Lyse-Berga 2:124 – är att betrakta som ett köp och att betalning skett på marknadsmässigt sätt genom summan av de båda transaktionerna. Lyse-Berga 2:124 köptes av makarna G. och Lyse-Berga 2:101 av bolaget i två separata köpeavtal. Även om makarna G. är delägare i bolaget anser regeringen att det rör sig om två olika köpare och köp. Bolagets argument att transaktionerna skall anses som ett köp med en total köpeskilling saknar därför enligt regeringens mening betydelse. – Taxeringsvärdet för fastigheten är noll (0) kr enligt de handlingar som har legat till grund för kommunens ansökan om tillstånd till förköp. Varken vid det tillfället eller vid ansökan hos Regeringsrätten har bolaget redovisat någon utredning om eller på annat sätt framhållit vilket marknadsvärde Lyse-Berga 2:101 bedöms ha. – Vid bedömningen av frågan om förköpet är att anse som oskäligt skall förhållandet mellan säljare och köpare samt köpeskillingens storlek beaktas. När det i det aktuella ärendet gäller frågan om förköpet är oskäligt till följd av en intressegemenskap mellan säljaren och bolaget konstaterar regeringen att köpehandlingen inte på något sätt utvisar att sådana särskilda relationer mellan parterna skulle ha förelegat. Det framgår inte att parterna åsyftat att i särskild grad gynna bolaget vid försäljningen av den aktuella fastigheten. Det framgår inte heller att fastigheten som sådan skulle ha sådana särskilda fördelar för bolaget att ett förköp av den anledningen skulle vara oskäligt. Inte heller i övrigt har några uppgifter om intressegemenskap eller om särskilda förbehåll presenterats innan eller i anslutning till att frågan om förköp skulle utövas ställdes till kommunen. Endast det förhållandet att köpeskillingen satts lågt har regeringen inte ansett utgöra skäl att vägra tillstånd till förköpet. – Sammanfattningsvis anser regeringen att vad som framkommit i ärendet inte utgör skäl för andra bedömningar än de som gjordes i regeringens beslut den 25 november 2004.

Regeringsrätten (2005-12-05, Lavin, Sandström, Almgren, Lundin, Brickman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Av utredningen i målet framgår att Lysekils kommun har förköpsrätt enligt 1 § förköpslagen i fråga om fastigheten Lyse-Berga 2:101.

Enligt 5 § första stycket förköpslagen innebär förköpsrätten att kommunen får förvärva den egendom köpet avser från säljaren på de villkor som avtalats mellan denne och köparen. Regeringens tillstånd till förköp innebär således att Lysekils kommun får förvärva fastigheten Lyse-Berga 2:101 för en krona. Enligt 9 § första stycket 4 samma lag skall dock tillstånd till förköp vägras om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen (den s.k. obillighetsregeln).

I förarbetena till förköpslagen framhålls att förköp i princip bara bör få ske när priset bestämts efter marknadsmässiga grunder. Samtidigt betonas att redan det förhållandet att köparen gjort en god affär inte motiverar att kommunen hindras från att utöva förköpsrätten (prop. 1967:90 s. 84).

Bolaget gör gällande att köpeskillingen för Lyse-Berga 2:124 utgjorde ett marknadsmässigt pris för båda fastigheterna tillsammans men att fördelningen av köpesumman på de båda fastigheterna har styrts av annat än marknadsmässiga grunder. Det är enligt bolaget uppenbart att Lyse-Berga 2:101 med dess lucktomtskaraktär och åtföljande förväntningar om tätortsbebyggelse har ett påtagligt högre värde än en krona.

Någon närmare utredning om marknadsvärdet på Lyse-Berga 2:101 finns inte i målet. Med hänsyn till de regler som gäller vid fastighetstaxering av obebyggd mark som inte omfattas av byggrätt ger inte heller det förhållandet att fastigheten åsatts ett taxeringsvärde om noll kronor någon ledning för bedömningen av marknadsvärdet (jfr 2 kap. 4 § och 7 kap. 16 § 2 fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). Det kan dock konstateras att det rör sig om en fastighet om dryga 1 700 kvm belägen i ett småhusområde nära havet. Omkringliggande fastigheter är bebyggda. Området skall planläggas och marken är enligt Lysekils kommun av betydelse för en framtida förtätning av området. I yttrande till Länsstyrelsen i Västra Götalands län har kommunen påtalat att fastighetens värde givetvis skulle öka markant om det planarbete som pågår medför att fastigheten tilldelas en byggrätt. Vidare har länsstyrelsen i sitt yttrande till regeringen visserligen tillstyrkt kommunens ansökan men uttalat att ett förköp till den avtalade köpeskillingen fick anses oskäligt och att fastigheten innan förköp sker därför borde värderas för att få fram ett skäligt marknadsvärde. Mot denna bakgrund får enligt Regeringsrättens mening anses klargjort att fastighetens marknadsvärde ligger betydligt över det avtalade priset.

Den avtalade köpeskillingen om en krona för fastigheten Lyse-Berga 2:101 har samband med den intressegemenskap som finns mellan bolaget och ägarna till bolaget och den fördelning av köpesumman mellan de båda samtidigt inköpta fastigheterna som denna intressegemenskap möjliggjort. Däremot tyder inget i utredningen på något moment av gynnande i ledet mellan säljare och köpare.

Obillighetsregeln i 9 § första stycket 4 förköpslagen syftar enligt förarbetena till att ge möjlighet att efter omständigheterna i det enskilda fallet göra undantag från förköpsrätten, när ett kullkastande av det tillämnade köpet skulle verka stötande. I propositionen ges exempel på några typfall som i första hand tar sikte på förhållandet mellan säljare och köpare, men det poängteras att de situationer när fråga om tillämpning av regeln kan uppkomma är så mångskiftande att de inte kan överblickas utan får överlämnas till rättstillämpningen (prop. 1967:90 s. 83 f. och 141). Regeln ger också utrymme för att vägra förköp om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen.

I en situation som den förevarande måste de båda köpen vid tillämpningen av obillighetsregeln enligt Regeringsrättens mening ses i ett sammanhang. Ett sådant synsätt ger vid handen att ett tillstånd till förköp skulle innebära att köparna – bolaget och makarna G. – fick avstå en av de två inköpta fastigheterna till kommunen i princip utan ersättning. Oavsett vilka bevekelsegrunder som legat bakom fördelningen av köpeskillingen på de två fastigheterna framstår detta som oskäligt. Regeringens beslut att ge tillstånd till förköp av fastigheten Lyse-Berga 2:101 strider således mot 9 § första stycket 4 förköpslagen. Beslutet skall därför upphävas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut.

Regeringsrådet Sandström tillade för egen del: Formkraven vid fastighetsöverlåtelser är ett uttryck för det allmänna önskemålet om ordning och reda i fastighetsrättsliga förhållanden. Med den nya jordabalken uppställdes som ett ytterligare krav att den verkliga köpeskillingen skulle anges korrekt i köpehandlingen (4 kap. 1 §). Lagstiftaren ville härigenom förhindra olika former av vilseledanden av tredje man eller myndigheter. En felaktig köpeskilling kunde användas för att t.ex. vilseleda en arrendator med förköpsrätt eller påverka lagfartsstämpeln, realisationsvinstbeskattningen eller förutsättningarna för förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen (prop. 1970:20 B1 s. 150 f. och 3LU 1970:80 s. 197 f.).

Kravet att köpeskillingen skulle anges korrekt gav dock oönskade effekter. Särskilt besvärande var konsekvenserna för den kommunala förköpsrätten. Om förköpsrätt gjordes gällande kunde nämligen endera parten få köpet ogiltigförklarat med åberopande av förekomsten av en särskild överenskommelse om ett annat pris än det i köpehandlingen angivna. Frågan om förköpsrätten föll då.

På grundval av ett utredningsbetänkande (SOU 1988:66) föreslog regeringen i en remiss till Lagrådet år 1991 att bestämmelserna i 4 kap. 1 § jordabalken skulle ändras. Förekomsten av en sidoöverenskommelse skulle inte längre göra köpet ogiltigt. Det ansågs samtidigt viktigt att lagen också i fortsättningen innehöll en inbyggd drivkraft för att förmå parterna att ange den riktiga köpeskillingen. Därför föreslogs att parterna gentemot varandra skulle bli bundna vid köpehandlingens uppgift om köpeskillingen.

Lagrådet hade principiella betänkligheter mot en sådan bundenhet. Lagrådet pekade också på risken av att en för hög köpeskilling i köpehandlingen kunde begränsa möjligheten att utöva en förköpsrätt. Lagrådet ifrågasatte om inte trycket på parterna att lämna riktiga köpeskillingsuppgifter i erforderlig mån skulle kunna uppnås genom att förstärkta sanktioner av mer traditionellt slag infördes i den lagstiftning som i övrigt reglerade de förhållanden som påverkades av oriktiga köpeskillingsuppgifter (se prop. 1991/92:110 s. 32 ff.).

Lagrådets kritik ledde inte till mer än att 4 kap. 1 § jordabalken kompletterades med en jämkningsregel (SFS 1992:448). De aktuella delarna av paragrafen har därefter inte ändrats. Mellan säljaren och köparen gäller alltså som huvudregel den köpeskilling som anges i köpehandlingen. Denna köpeskilling får jämkas om det med hänsyn till köpehandlingens innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt är oskäligt att den köpeskillingen skall vara bindande.

I målet aktualiseras frågan om förutsättningarna för en kommun att utöva sin förköpsrätt när köpehandlingarna inte ger hela bilden av den ekonomiska uppgörelsen mellan de inblandade parterna. Prissättningen – där underpriset på den till bolaget sålda fastigheten får antas svara mot ett överpris på den till makarna G. sålda fastigheten – är av det slag som man från statsmakternas sida sett med ogillande på. Det kan vidare konstateras att ett förköp av den senare fastigheten – om ett sådant hade varit aktuellt – sannolikt skulle omintetgöras av att köpeskillingen satts för högt.

Mot denna bakgrund är frågan om det verkligen finns anledning att tillämpa obillighetsregeln till förmån för den som medverkat till att en för låg köpeskilling angetts. Frågan bör besvaras nekande om det kan antas att ett för de inblandade parterna rimligt ekonomiskt resultat kan nås med hjälp av regleringen på området och närmast då jämkningsregeln i 4 kap. 1 § jordabalken. Så synes inte vara fallet. Det finns därför trots allt skäl att tillämpa obillighetsregeln.

Föredraget 2005-07-20, föredragande T. Lindvall, målnummer 7603-04