Regeringsrätten referat RÅ 2010 ref. 119

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 2010 ref. 119
Målnummer
2597-09
Avdelning
2
Avgörandedatum
2010-12-10
Rubrik
Fråga om ett kommunalt beslut om försäljning av fastighet har inneburit att ett individuellt inriktat stöd till en näringsidkare och ett statsstöd enligt EU-rätten lämnats till köparen av fastigheten (I och II). Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Lagrum
•  2 kap. 8 § och 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900)
•  6 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödregler
•  Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.07.1997)
Rättsfall
EU-domstolens dom i mål C 234/04, Kapferer

Kommunfullmäktige i Karlskrona kommun beslutade den 28 februari 2008 , § 11 punkt 1 (första att-satsen), bl.a. att godkänna avtal angående fastighetsöverlåtelse och sanering av fastighet mellan kommunen och NCC Construction Sverige AB. Köpeskillingen för fastigheten uppgick enligt avtal till 5 miljoner kr.

 

 

E.E. m.fl. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att det skulle upphävas. E.E. anförde med instämmande helt eller delvis av övriga klagande bl.a. följande. Beslutet hänför sig till något som innefattar otillåtet stöd till enskild näringsidkare. Det strider mot kravet på god ekonomisk hushållning. Vidare strider beslutet mot grundläggande gemenskapsreglering, nämligen förbudet mot statsstöd. För att den s.k. gasverkstomten (fastigheten Axel 1) ska kunna användas för hotellverksamhet måste den saneras. Kommunen har uppskattat saneringskostnaderna till 20 miljoner kr. Som ägare till fastigheten är det kommunens ansvar att sanera denna. Således kommer kommunen att stå för saneringskostnaderna. Av avtalet mellan Karlskrona kommun och NCC Construction Sverige AB (NCC) framgår att NCC, mot vederlag, ska stå för en del av saneringsarbetet. Någon upphandling av saneringstjänsten synes dock inte ha skett. Kommunen ska även efter avslutad sanering lämna bygglov till NCC. Det som säljs av kommunen är alltså inte enbart en fastighet utan en fastighet med utlovat bygglov och som dessutom innefattar ett entreprenaduppdrag. Värdet av detta kombinerade avtal torde vara en summa av fastighetens värde i sig, entreprenadkontraktets värde samt värdet av att kunna förädla en industritomt till ett hotell. Därvid hade en avkastningsvärdering varit relevant. Kommunens värdering är gjord av en tjänsteman. Värderingen är inte gjord i anslutning till kommunens beslut om försäljning och saknar därför aktualitet i tiden. För att få en korrekt värdering skulle denna ha gjorts av en oberoende värderingsman. Då kommunens tjänsteman tidigare undertecknat ett optionsavtal med NCC angående den s.k. gasverkstomten kan han inte anses oberoende. En korrekt värdering ska dessutom presenteras med ett värderingsunderlag som klart och tydligt visar hur värderingen har utförts. Kommunen har genom att försälja den aktuella tomten för 5 miljoner kr när ett i övrigt jämförbart bud på 7 miljoner kr inkommit lämnat ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare. Något allmänt främjande kan inte göras gällande då kommunens beslut endast gäller den s.k. gasverkstomten och försäljning till NCC. Ett allmänt främjande får dessutom inte medföra individuellt riktat stöd till enskild näringsidkare. Det bör noteras att kommunen redan den 21 september 2005 fick in ett anbud som var högre än det beslutade försäljningspriset. Denna försäljning till underpris borde även anses strida mot kravet på god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Även om detta lagrum i första hand är en målsättningsregel så borde den kunna tillämpas i fall som det förevarande. Detta då kommunen klart och tydligt undandrar den kommunala verksamheten betydande medel uppgående till minst 2 miljoner kr.

 

Karlskrona kommun vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. NCC har under de år förhandlingar förts med Karlskrona kommun lagt ned betydande resurser och kostnader för att få fram ett förslag på hotelloperatör, ägare till fastigheten med hotell och förslag till utformning av hotellprojektet. Detta utöver den i avtalet fastlagda köpeskillingen. Den 9 september 2005 inkom Winn Hotels AB med ett bud om 5,5 miljoner kr. Winn avsåg att bebygga fastigheten med byggnad huvudsakligen avsedd för hotell. Dessa förutsättningar var svävande och låg inte i linje med kommunens planer på att bygga enbart ett hotell. Varje annan användning av eller verksamhet på fastigheten strider mot detaljplanen. Förhandlingar fördes redan då med en annan intressent som avsåg att bygga ett hotell i linje med kommunens planer. Ett nytt bud på 7 miljoner kr inkom två dagar innan fullmäktiges sammanträde. Vid denna tidpunkt hade kommunstyrelsen i beredningsprocessen tillstyrkt ett förslag till beslut. Det nya budet bedömdes därför inte som seriöst eller bindande. Det utvärderades därför inte. Budet hade samma materiella innehåll som tidigare bud sånär som på priset. Winn har från år 2005 och under hela ärendets handläggning haft en reell möjlighet att erbjuda NCC att bli deras hotelloperatör på fastigheten Axel 1. Av en intern promemoria upprättad den 26 februari 2008 framgår att priset på fastigheten Axel 1 är ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål. Avtalet mellan Karlskrona kommun och NCC är undertecknat av kommunen den 10 mars 2008 och är för kommunen civilrättsligt bindande eftersom kommunfullmäktige godkänt avtalet. Avtalet är konstruerat så att endast NCC råder över uppfyllandet av de åberopade villkoren. När NCC informerat kommunen om att villkoren är uppfyllda har kommunen ingen möjlighet att häva avtalet. NCC har den 11 april 2008 muntligen upplyst att avtal har ingåtts med en hotelloperatör. Kommunen har ingen legal möjlighet att få ta del av innehållet i hyresavtalet mellan NCC och hotelloperatören. Karlskrona kommun och NCC har den 12 juni 2008 undertecknat och utväxlat köpebrev och bolaget har erlagt köpeskillingen samma dag. NCC har också sökt och beviljats lagfart på fastigheten Axel 1 den 13 juni 2008. Sammantaget innebär detta att det inte finns grund för att upphäva det överklagade beslutet.

 

Länsrätten i Blekinge län (2008-10-21, ordförande Zweigbergk) yttrade, efter att ha redogjort bl.a. för tillämpliga bestämmelser i KL och för artiklarna 87, 88.2 och 88.3 i EG-fördraget, följande: Länsrätten gör följande bedömning. – – – Länsrätten konstaterar att den bestämmelse som framgår av 8 kap. 1 § KL inte kan läggas till grund för länsrättens prövning. – Därefter prövar länsrätten om det överklagade beslutet innefattar ett stöd till enskild näringsidkare som strider mot 2 kap. 8 § KL. Härvid har gjorts gällande att de bud, främst det senare, som Winn lämnat, visar att marknadsvärdet för fastigheten Axel 1 väsentligt överstiger den köpeskilling Karlskrona kommun erhållit. Det har även gjorts gällande att det faktum att det genom det överklagade beslutet godkända avtalet även innefattar en saneringstjänst visar att marknadsvärdet är högre än den köpeskilling som följer av det nämnda avtalet. Mot detta har Karlskrona kommun bl.a. invänt att det av det första budet framgick att Winn avsåg att bebygga fastigheten med byggnad huvudsakligen avsedd för hotell. Dessa förutsättningar var svävande och låg inte i linje med kommunens planer på att bygga enbart ett hotell. Varje annan användning av eller verksamhet på fastigheten strider mot detaljplanen. Avseende Winns andra bud har Karlskrona kommun invänt att budet inkom två dagar innan fullmäktiges sammanträde. Vid denna tidpunkt hade kommunstyrelsen i beredningsprocessen tillstyrkt ett förslag till beslut. Det nya budet bedömdes därför inte som seriöst eller bindande. I övrigt har Karlskrona kommun hänvisat till att det av en intern promemoria upprättad den 26 februari 2008 framgår att priset på fastigheten Axel 1 är ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål samt att NCC har lagt ned betydande resurser och kostnader i projektet. Sammantaget gör Karlskrona kommun gällande att försäljningen av fastigheten Axel 1 skett till marknadspris. Länsrätten finner att det första budet inte varit så ofullständigt och otydligt att det kunnat lämnas utan avseende vad gäller bestämmandet av ett marknadsvärde för den aktuella fastigheten. Mot bakgrund av den korrespondens som förevarit mellan Karlskrona kommun och Winn och det senare budets utformning finner länsrätten att det inte funnits skäl att betrakta detta som annat än seriöst och bindande. Länsrätten finner därför att Winns bud på 7 miljoner kr med styrka talar för att marknadsvärdet uppgår till minst detta belopp. Det faktum att den köpeskilling kommunen erhållit innefattar ett av de högsta priserna per kvadratmeter som Karlskrona kommun erhållit under de senaste tio åren för kommunal mark avsedd för kommersiella ändamål visar inte att priset varit marknadsmässigt. Karlskrona kommun har inte redovisat någon värdering eller utredning i övrigt som visar att det försäljningspris kommunen erhållit är marknadsmässigt. Marknadsvärdet för fastigheten Axel 1 i Karlskrona kommun får därför anses ha uppgått till minst 7 miljoner kr. Karlskrona kommun har sålt fastigheten till enskild näringsidkare för 5 miljoner kr. Att NCC dessförinnan har lagt ner stora resurser i projektet medför inte att köpeskillingen kan bestämmas till annat belopp än som angetts i avtalet mellan NCC och kommunen. Det har inte framkommit att det varit nödvändigt att sälja den aktuella fastigheten till ett pris som understiger marknadsvärdet för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Det har inte heller framkommit något annat skäl att anse en försäljning till ett pris understigande marknadspris kompetensenlig. Beslutet att godkänna ett avtal om försäljning till priset 5 miljoner kr strider därför mot 2 kap. 8 § KL och ska därför upphävas på den grunden. Vad kommunen anfört om att avtalet är bindande för kommunen och att NCC numera fått lagfart på fastigheten förändrar inte bedömningen. – Länsrätten prövar därefter om det överklagade beslutet strider mot EG-fördragets bestämmelser om statsstöd. Därvid har redan konstaterats att ett stöd föreligger. Länsrätten är dock inte behörig att pröva om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Denna prövning är förbehållen EG-kommissionen. Länsrätten har dock att ta ställning till om Karlskrona kommun varit skyldig att underrätta kommissionen om det aktuella stödet och avvakta med att verkställa detta beslut tills antingen två månader gått till ända utan åtgärd från kommissionens sida (jfr EG-domstolens dom i rättsfallet 120/73 Gebrüder Lorenz GmbH mot Förbundsrepubliken Tyskland och Land/Rheinland/Pfalz) eller till dess kommissionen vidtagit föreskrivna åtgärder. Mot bakgrund av att det aktuella stödet uppgått till minst 2 miljoner kr och handel med byggtjänster över nationsgränserna förekommer finner länsrätten att Karlskrona kommun varit skyldiga att anmäla det aktuella stödet till EG-kommissionen och avvakta med att verkställa detsamma. Genom att fatta beslut på sätt som skett har Karlskrona kommun brutit mot bestämmelsen i artikel 88.3 EG-fördraget som är direkt tillämplig i Sverige. Det överklagade beslutet ska därför upphävas även på denna grund. – Länsrätten upphäver kommunfullmäktiges i Karlskrona kommun beslut den 28 februari 2008, § 11, såvitt avser att-satsen under punkten ett.

 

 

Karlskrona kommun överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av domen, skulle fastställa kommunfullmäktiges beslut. Till stöd för överklagandet anfördes bl.a. följande. Kommunens beslut strider inte mot lag eller annan författning och det utgör inget otillåtet stöd enligt 2 kap. 8 § KL. Klagandena har inte förmått visa att kommunens beslut strider mot lag eller annan författning. Länsrätten har i strid mot bestämmelserna beaktat en omständighet som inte åberopats före klagotidens utgång, nämligen att det påstådda stödet inte anmälts till EG-kommissionen. Kommunens beslut innebär inte otillåtet stöd. I vart fall faller det under beloppsgränsen för anmälningsskyldigheten. Genom att inte begära in en PM om marknadspriser har länsrätten brustit i sin utredningsskyldighet.

 

E.E., J.E., S.L., M-L.L. och T.R. motsatte sig bifall till överklagandet. Övriga motparter hördes inte av, trots att de förelagts att svara på överklagandet.

 

Kammarrätten i Jönköping (2009-12-21, Lindgren, Davidson, referent, von Strokirch samt särskilda ledamöterna Klintberg och Mogård) yttrade: Tillämpliga bestämmelser och relevanta förarbetsuttalanden framgår av länsrättens dom. – Kammarrätten konstaterar att E.E. i sitt överklagande till länsrätten har åberopat den notifieringsskyldighet till EG-kommissionen som följer av artikel 88.3 i EG-fördraget. Hinder för länsrätten att pröva denna fråga har därför inte förelegat. – Såvitt gäller frågan om ett otillåtet stöd lämnats till enskild genom att fastigheten Axeln 1 sålts till underpris, delar kammarrätten länsrättens bedömning att Winns bud på 7 miljoner kr varit seriöst menat. Det avlämnade budet får därmed anses visa att marknadspriset på fastigheten var högre än det pris om 5 miljoner kr som fastigheten såldes för till NCC. Vad kommunen anfört om att det avtalade priset utgjort ett av de högsta priserna per kvadratmeter som kommunen erhållit under de senaste tio åren för mark avsedd för kommersiella ändamål förändrar inte denna bedömning. Inte heller den omständigheten att förhandlingar förts med NCC under en längre tid och att NCC lagt ned pengar i projektet förändrar bedömningen. Genom att ha sålt fastigheten till NCC för 5 miljoner kr trots att ett högre bud lämnats, om än i ett sent skede, har kommunen lämnat ett sådant stöd till enskild som strider mot 2 kap. 8 § KL. Såsom länsrätten funnit ska kommunfullmäktiges beslut den 28 februari 2008 således upphävas. – Genom att fråga varit om ett otillåtet stöd har det förelegat en skyldighet att i enlighet med artikel 88.3 EG-fördraget underrätta EG-kommissionen om planerna på stödet. För kommunen har enligt lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler förelegat en skyldighet att underrätta regeringen angående det planerade stödet. Någon sådan underrättelse har inte skett, varför kommunen brutit mot dessa bestämmelser. Kommunfullmäktiges beslut ska således upphävas även på denna grund. – Kammarrätten avslår överklagandet.

 

 

Karlskrona kommun överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten och yrkade att länsrättens och kammarrättens avgöranden skulle undanröjas och kommunfullmäktiges beslut fastställas. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Kommunen har ett planmonopol och syften med allmänintresse, till exempel verkställande av en stadsplanering, måste kunna beaktas vid valet av köpare av fastigheter. Den aktuella fastigheten var underkastad stadsplanerestriktioner i fråga om dess användning. Winns bud var inte förenligt med dessa restriktioner. Det kan inte vara en rimlig tolkning av förbudet mot stöd till enskilda i 2 kap. 8 § KL att kommunen ska tvingas anta ett bud som strider mot detaljplanen. Det konkurrerande budet, som lämnades in två dagar före fullmäktigesammanträdet, uppfattades inte som seriöst utan som ett försök att försvåra för en konkurrent på marknaden. Utöver köpeskillingen erlade köparen exploateringsersättning för iordningsställande av allmänna ytor. Denna ersättning ingick formellt inte i köpeskillingen, men var en del av den totala affären. Skillnaden mellan försäljningspriset, inklusive exploateringsersättning, och det konkurrerande budet utgör ett sådant stöd av mindre betydelse som inte behöver notifieras. Frågan om notifiering är inte en del av det överklagade fullmäktigebeslutet, utan utgör snarare en verkställighetsfråga. Bristande notifiering kan därmed inte utgöra grund för upphävandet.

 

E.E. och M-L.L. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Enligt kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.07.1997, s. 3) föreligger det en presumtion för att myndigheters beslut om marköverlåtelser, som inte föregåtts av ett villkorslöst anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering, kan innefatta statsstöd och därmed ska notifieras till kommissionen för slutlig bedömning. Eftersom kommunen överlåtit fastigheten utan föregående anbudsförfarande eller oberoende expertvärdering skulle notifiering ha skett. Då någon sådan notifiering emellertid aldrig gjordes innebär överlåtelsen ett otillåtet statsstöd. Kommunens beslut innebär också ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL. Det konkurrerande budet från Winn strider inte mot detaljplanen för fastigheten. Kommunen har inte styrkt att den i överklagandet åberopade ersättningen för iordningställande av allmänna ytor ingår i köpeskillingen för fastigheten.

 

S.L. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Kommunen har av bekvämlighetsskäl undvikit att förhandla med flera intressenter för att få bästa möjliga pris. Winn erbjöd sig redan tre år före försäljningen att köpa den aktuella tomten men fick endast undanglidande svar från kommunen. Det har funnits en gammal tradition hos kommuner att ge större byggbolag “option” på viss mark. Sådana “optioner” strider dock mot lagen, då kommunen därigenom binder upp sig till en viss aktör och förhindrar andra budgivare att komma i fråga.

 

T.R. bestred bifall till överklagandet med motiveringen att hotellet förfular hela området som är beläget mitt inne i en världsarvsstad.

 

Övriga motparter förelades att yttra sig i målet men hördes inte av.

 

Regeringsrätten (2010-12-10, Eliason, Kindlund, Jermsten, Ståhl, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 8 § första stycket KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får enligt paragrafens andra stycke lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.

 

Frågan i målet är om det avtal Karlskrona kommun beslutat att ingå med NCC angående fastighetsöverlåtelse och uppförande av hotellbyggnad inom fastigheten Axel 1, Karlskrona, innebär ett sådant otillåtet individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare som avses i 2 kap. 8 § KL. Vidare har i målet aktualiserats frågan om kommunens beslut inneburit ett otillåtet åsidosättande av anmälningsplikten enligt 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Av bestämmelsen framgår att en kommun är skyldig att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen.

 

Regeringsrätten gör följande bedömning

 

I mål om laglighetsprövning ankommer det i första hand på klaganden att visa att kommunens beslut är olagligt. Bevisbördan kan dock i vissa situationer övergå till kommunen. Kommunen som får anses ha visst ansvar för utredningen i processen måste, beroende på typen av beslut och mot detta framställda anmärkningar, kunna redovisa underlaget för beslutet. (Bohlin, Kommunalrättens grunder 5 u. s. 260 f. och där anmärkta rättsfall.)

 

Enligt kommunens avtal med NCC överlåts fastigheten Axel 1 för 5 000 000 kr. I avtalet regleras emellertid inte enbart köpeskillingen för fastigheten som sådan utan också ett antal andra åtaganden mellan parterna. Bl.a. ska kommunen bekosta en miljösanering av fastigheten men arbetet ska utföras av NCC mot en ersättning av 9 075 000 kr. Vidare finns ett åtagande av NCC att i anslutning till den förvärvade fastigheten men på annans mark anlägga en parkeringsplats som gemensamt ska nyttjas av kommunen och NCC. NCC ska svara för hela kostnaden. NCC ska även iordningställa viss allmän mark. Arbetena beräknas kosta 2 600 000 kr varav kommunen ska betala hälften och NCC hälften.

 

Av handlingar som E.E. m.fl. har åberopat framgår att ett annat bolag, Winn, år 2005 lämnade ett anbud på 5 500 000 kr för fastigheten, att Winn om en annan anbudsgivare lämnade högre bud önskade få tillfälle att ta ställning till om budet skulle höjas, att en omfattande skriftväxling förekommit mellan åren 2005 och 2007 mellan Winn och kommunen samt att Winn, sedan avtalet mellan kommunen och NCC blivit känt lade ett bud på 7 000 000 kr för fastigheten som sådan och ett åtagande att i huvudsak fullfölja kommunens önskemål beträffande exploateringen i övrigt så som de kommit till uttryck i avtalet med NCC.

 

I frågan om avtalet inneburit ett gynnande av NCC har kommunen endast hänvisat till en av kommunen själv genomförd undersökning av priset på mark i kommunen. Det som avtalet omfattar har emellertid inte föregåtts av ett öppet anbudsförfarande eller på annat sätt varit föremål för en oberoende värdering.

 

Enligt Regeringsrättens mening får utredningen i målet, särskilt innehållet i det konkurrerande budet och avsaknaden av en oberoende värdering, anses visa att avtalet inneburit ett individuellt riktat stöd till NCC. Det har i målet inte gjorts gällande att det föreligger synnerliga skäl för att ändå godta stödet. Kommunfullmäktiges beslut att godkänna det aktuella avtalet med NCC strider därför mot 2 kap. 8 § KL.

 

Vid denna bedömning saknas anledning att pröva frågan om beslutet även inneburit ett otillåtet åsidosättande av anmälningsskyldigheten enligt 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler.

 

Överklagandet ska avslås.

 

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

 

 

II.

 

Kommunfullmäktige i Årjängs kommun beslutade den 31 mars 2008, § 28, att genom bytesavtal överlåta fastigheten Årjäng Slätten 7 till T.H. för 650 000 kr samt att köpa fastigheten Årjäng Åsen 1 av T.H. för 4 900 000 kr.

 

 

P.G. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande. Beslutet om bytesaffären innebär att kommunen förvärvar en fastighet till ett alltför högt värde och säljer en fastighet till bokfört värde. Ingen värdering har skett av fastigheterna. Någon notifiering till EG-kommissionen har inte skett. Beslutet innebär otillåtet stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900), KL, samt strider mot 8 kap. 1 § KL. Vidare strider beslutet mot förbudet mot statsstöd enligt artikel 87.1 EG-fördraget.

 

Årjängs kommun bestred bifall till överklagandet.

 

Länsrätten i Värmlands län (2008-11-06, ordförande Forsberg) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser i KL och lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler, följande: Länsrätten gör följande bedömning. – Genom det överklagade beslutet sålde Årjängs kommun fastigheten Årjäng Slätten 7 för ett pris (byteslikvid) om 650 000 kr samt köpte fastigheten Årjäng Åsen 1 för ett pris (byteslikvid) om 4 900 000 kr. P.G. har anfört att det överklagade beslutet strider mot förbudet om stöd till enskild näringsidkare i 2 kap. 8 § KL, mot bestämmelsen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § i samma lag samt att det rör sig om ett stöd som lämnats i strid mot statsstödsreglerna i EG-fördraget. – Länsrätten prövar först om försäljningen av fastigheten Årjäng Slätten 7 är olaglig på någon av de grunder som åberopats av P.G. – Kommunal försäljning är, i motsats till kommunal upphandling, inte underkastad någon specialreglering. I rättspraxis har kommuner inte ansetts behöva begagna sig av anbudsförfarande när de avyttrar en fastighet (RÅ 1969 C 195, RÅ 1972 C 186). Den omständigheten att Årjängs kommun inte utannonserat försäljningen eller på annat sätt försökt få ett högre pris för fastigheten är därför inte i sig skäl att upphäva det överklagade beslutet. – Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Beslut om viss fastighetsförsäljning har upphävts när det pris kommunen betingat sig väsentligt understigit fastighetens verkliga värde och det därigenom och med hänsyn till omständigheterna i övrigt ansetts klarlagt att beslutet inneburit otillbörligt gynnande av enskild. – Den avyttrade fastigheten såldes för ett pris om 650 000 kr. Någon värdering av fastigheten hade såvitt framgår inte gjorts före beslutet om försäljning. Avsaknaden av en värdering innan försäljningen kan inte i sig innebära att försäljningen av den aktuella fastigheten är olaglig. Det har emellertid gjorts en värdering i efterhand av företaget Svenska Gårdar. Vid denna värdering bedömdes fastigheten Årjäng Slätten 7 ha ett marknadsvärde om 600 000 kr. Även med beaktande av vad P.G. anfört om värderingens riktighet finner länsrätten inte skäl att ifrågasätta densamma. Det framstår därför inte som sannolikt att fastighetens marknadsvärde väsentligt överstigit försäljningspriset. Det kan vidare noteras att det inte har förekommit något högre bud på fastigheten från annan. P.G. har inte heller på annat sätt visat att fastighetsförsäljningen inneburit ett otillbörligt gynnande av enskild näringsidkare. – Mot bakgrund av att försäljningen av Årjäng Slätten 7, enligt länsrättens mening, inte innefattar något stöd till enskild näringsidkare kan försäljningen inte heller anses strida mot EG-rättens statsstödsregler såsom P.G. anfört. – Länsrätten prövar härefter om förvärvet av fastigheten Årjäng Åsen 1 kan anses vara olaglig på någon av de grunder P.G. åberopat. – Till stöd för att förvärvet av fastigheten Årjäng Åsen 1 ska anses innebära ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare har P.G. åberopat att säljaren av fastigheten förvärvat densamma den 4 april 2007 för ett belopp om 2 250 000 kr och att det inte kan anses rimligt att den ett år senare skulle vara värd 4 900 000 kr. Denna omständighet i sig innebär inte att förvärvet av Årjäng Åsen 1 skett till ett pris högre än marknadsvärdet utan kan exempelvis ha att göra med att säljaren i sin tur gjorde en god affär. Det avgörande för bedömningen av huruvida förvärvet utgör stöd till en enskild näringsidkare är om fastigheten sålts till ett pris klart högre en marknadsvärdet. Det ankommer på P.G. att visa att så är fallet. Liksom i fallet med försäljningen av fastigheten Årjäng Slätten 7 innebär inte det förhållande att värderingen gjordes i efterhand att det överklagade beslutet är olagligt. Vidare är Årjäng Åsen 1 enligt denna värdering värd 5,5 miljoner kr. P.G. kan inte anses ha visat att denna värdering skulle vara felaktig. Efter som fastigheten Årjäng Åsen 1 sammantaget inte kan anses ha köpts till ett pris som väsentligt överstiger marknadsvärdet kan köpet inte ha inneburit ett otillbörligt gynnande av enskild näringsidkare. Det ankommer på kommunen att själv bestämma vilka fastigheter den anser sig behöva äga för att bedriva sin verksamhet. – Eftersom förvärvet av fastigheten Årjäng Åsen 1 inte innebär något stöd till enskild näringsidkare kan beslutet inte anses strida mot EG-rättens statsstödsregler och inte heller mot bestämmelsen i 8 kap. 1 § KL om god ekonomisk hushållning. – Sammantaget finner länsrätten inte visat att det överklagade beslutet strider mot någon av de grunder i 10 kap. 8 § KL som P.G. åberopat. Överklagandet ska således avslås. – Länsrätten avslår överklagandet.

 

 

P.G. överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att domen skulle upphävas. Han anförde bl.a. att länsrätten inte beaktat de gemenskapsrättsliga statsstödsbestämmelserna samt att kommunen underlåtit att notifiera stödet.

 

Årjängs kommun ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde i huvudsak följande. Kommunen har förvisso inte anmält förvärvet eller överlåtelsen till näringsdepartementet enligt 6 § lagen om tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler. Skälet är att det överhuvudtaget inte förelegat något stödsyfte i samband med fastighetsaffären.

 

Kammarrätten i Göteborg (2009-03-24, Bodin, Holmstedt, Moldén, referent samt särskilda ledamöterna Rönnbäck Olofsson och Hegen) yttrade: Årjängs kommun har genomfört en bytesaffär med fastigheter. Frågan i målet är om bytesaffären utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG-fördraget. Enligt praxis avses med medlemsstat inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. En grundläggande förutsättning för att det ska vara fråga om statligt stöd vid försäljning av fastighet är att försäljningspriset understiger marknadspriset eller vid köp av fastighet att priset överstiger marknadsvärdet. – Länsrätten fann att bytesaffären inte utgjorde något stöd till enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL och som en följd därav inte heller stred mot EG-rättens statsstödsregler. Till skillnad från länsrätten anser kammarrätten att lagligheten av bytesaffären måste prövas även mot EG-rättens statsstödsregler (se SOU 2007:72, Kommunal kompetens i utveckling, s. 257). – Av utredningen i målet framgår att kommunen inte notifierat beslutet att genomföra bytesaffären. P.G. har även anfört att kommunen inte gjort någon oberoende värdering före överlåtelsen. – Det EG-rättsliga statsstödssystemet bygger på grundprincipen att det är enbart åtgärder som utgör statligt stöd som omfattas av notifieringsskyldigheten. Om bytesaffären inte utgör statligt stöd finns inte heller någon notifieringsskyldighet. Därmed kan bristande notifiering eller underlåtenhet att följa bestämmelserna i kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader inte i sig innebära att kommunens beslut strider mot lag eller annan författning. – Vid laglighetsprövning enligt kommunallagen är det klaganden som måste visa att det finns förutsättningar för att ett beslut ska upphävas med stöd av 10 kap. 8 § KL. Vid tillämpning av EG:s statsstödsbestämmelser ska kammarrätten emellertid även beakta den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen och pröva om denna fördelning av bevisbördan i praktiken gör det omöjligt eller orimligt svårt för den enskilde att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten. – P.G. har påstått att han av kommunen nekats tillträde till fastigheten för att genomföra en egen värdering. Han har även gett in viss e-postkorrespondens med kommunen som stöd för detta påstående. Även om det skulle förhålla sig på det sättet anser kammarrätten att P.G. i detta fall inte kan åberopa den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen för att få någon lättnad i bevisbördan. Det är således P.G. som ska visa att bytesaffären genom avvikelser från marknadspriser skett i strid med bestämmelserna om statsstöd. Mot kommunens bestridande kan han inte anses ha visat att så är fallet. Överklagandet ska därför avslås. – Kammarrätten avslår överklagandet.

 

 

P.G. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kommunens beslut. Han anförde bl.a. följande. Enligt ett meddelande från EU-kommissionen finns det endast två sätt att utesluta förekomsten av statsstöd vid offentliga organs försäljning av mark och byggnader, nämligen genom ett villkorslöst anbudsförfarande eller genom en oberoende expertvärdering. Årjängs kommun har inte följt de förfaranderegler som måste iakttas vid kommunal försäljning av mark och byggnader. Kommunen har inte heller notifierat beslutet om försäljning på föreskrivet sätt varför detta strider mot lag eller annan författning och därför ska upphävas. De värderingar som kommunen i efterhand har låtit genomföra har inte utförts av auktoriserade fastighetsvärderare. Det medför att dessa värderingar inte kan tillmätas samma bevisvärde vad gäller marknadsvärde som om värderingarna hade utförts av auktoriserade värderingsmän. Dessa värderingar är undermåliga och det framgår inte hur marknadsvärdet har beräknats.

 

Årjängs kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Kommissionens meddelande är en allmän vägledning för medlemsstaterna för att ange hur dessa kan gå till väga vid överlåtelser av mark och byggnader för att utesluta inslag av statligt stöd. Kommuner och andra offentliga organ inom EU genomför årligen ett stort antal mark- och byggnadsförsäljningar. Det stora flertalet av dessa försäljningar faller utanför det område där statsstödsreglerna är tillämpliga och där anmälningsskyldighet således föreligger. En fastighetsförsäljning som inte har föregåtts av något av de i meddelandet angivna förfarandena kan aldrig per automatik anses vara en notifieringspliktig åtgärd. Kommunen har låtit genomföra en värdering som visar att den aktuella affären skett till marknadspris. Affären ligger under alla förhållanden under gränsen för stöd av mindre betydelse.

 

Regeringsrätten (2010-12-10, Eliason, Kindlund, Jermsten, Ståhl, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Frågan i målet är om det aktuella beslutet ska upphävas enligt 10 kap. 8 § KL. Klaganden har tidigare i processen hävdat att beslutet strider dels mot bestämmelserna i 2 kap. 8 § och 8 kap. 1 § KL om stöd till enskilda näringsidkare och god ekonomisk hushållning, dels mot EU:s statsstödsregler. Numera gör klaganden endast gällande att beslutet strider mot statsstödsreglerna.

 

Enligt artikel 87.1 EG (nuvarande artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget) är, om inte annat föreskrivs i fördraget, stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

 

Med medlemsstat i artikel 87.1 EG avses även regionala och lokala offentliga organ, vilket innebär att även stöd som beviljas av kommuner omfattas av artikeln (EU-domstolens dom i mål 248/84, Tyskland mot kommissionen).

 

I artikel 88.1 EG (nuvarande artikel 108 i EUF-fördraget) föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande ska granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Om kommissionen finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87 eller att sådant stöd missbrukas, ska den enligt artikel 88.2 besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra dessa stödåtgärder. Kommissionen ska, enligt artikel 88.3, underrättas om planer som syftar till att vidta eller ändra stöd i så god tid att den kan yttra sig om dessa planer.

 

I kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.07.1997, s. 3) har kommissionen utarbetat en allmän vägledning till medlemsstaterna vid överlåtelser av mark och byggnader. I meddelandet beskriver kommissionen två förfaranden, öppet anbudsförfarande respektive fastställande av marknadsvärdet genom oberoende expertvärdering, som enligt kommissionen automatiskt utesluter inslag av statligt stöd. Enligt meddelandet ska all överlåtelse som inte skett enligt något av dessa förfaranden, och som inte utgör stöd av mindre betydelse, anmälas till kommissionen.

 

För svensk del har den nämnda anmälningsskyldigheten föranlett införande av lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Av 6 § i denna lag följer att en kommun är skyldig att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen. Enligt förarbetena har bestämmelsen om kommunernas upplysningsplikt införts för att regeringen ska kunna fullgöra skyldigheten att underrätta kommissionen om offentliga stödåtgärder även avseende stöd från kommuner och landsting (prop. 1994/95:48 s. 13).

 

En kommuns skyldighet att anmäla olika former av stöd ska fullgöras i enlighet med den nämnda bestämmelsen i lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Någon anmälningsskyldighet för kommunen kan inte grundas direkt på kommissionens inte rättsligt bindande meddelande.

 

I ett mål om laglighetsprövning gäller i princip att klaganden har bevisbördan för att det föreligger omständigheter som innebär att ett kommunalt beslut ska upphävas på någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 § KL. Inom EU-rätten godas att inhemsk processrätt tillämpas. De därvid tillämpade reglerna får dock inte vara mindre förmånliga än dem som gäller liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen), se t.ex. EU-domstolens dom i mål C-234/04, Kapferer, punkt 22. De bevisbörderegler som gäller vid laglighetsprövning uppfyller enligt Regeringsrättens mening dessa krav.

 

Regeringsrätten gör följande bedömning.

 

Kommunfullmäktige i Årjängs kommun beslutade den 31 mars 2008 att genom ett bytesavtal med en fysisk person överlåta fastigheten Årjäng Slätten 7 för 650 000 kr samt förvärva fastigheten Årjäng Åsen 1 för 4 900 000 kr. Av handlingarna framgår inte att kommunen avsett att genomföra bytesaffären till underpris och därigenom ge motparten ett stöd i dennes näringsverksamhet. Någon oberoende värdering av fastigheterna gjordes dock inte före bytesaffären och transaktionen har inte heller skett genom ett öppet försäljningsförfarande där det bästa eller enda anbudet antagits. Vidare är det ostridigt i målet att kommunen inte anmält beslutet att genomföra bytesaffären till regeringen i enlighet med bestämmelserna om detta i 6 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler.

 

Kommunen har en kort tid efter bytesaffären låtit göra värderingar av fastigheterna genom ett från kommunen oberoende värderingsföretag. Fastigheten Årjäng Slätten 7 värderades därvid till 600 000 kr och fastigheten Årjäng Åsen 1 till 5 500 000 kr.

 

P.G. hävdar att den omständigheten att kommunen inte anmält försäljningen i enlighet med vad som framgår av kommissionens meddelande innebär att ett brott föreligger mot statsstödsreglerna. Han har vidare kritiserat de företagna värderingarna och anser att det framstår som uppenbart att transaktionen innefattar ett otillåtet stöd till kommunens motpart.

 

Årjängs kommuns inställning är att den företagna transaktionen varken varit avsedd att vara eller inneburit ett stöd till motparten. Visst fog för denna uppfattning föreligger genom de värderingar som kommunen i efterhand låtit ett oberoende värderingsföretag genomföra. Mot detta har P.G. endast anfört allmänt kritiska synpunkter grundade på uppgifter om fastigheternas förvärvs- och försäljningspriser samt sin egen uppfattning om fastigheternas skick. Av vad han anfört framgår emellertid inte att kommunen planerat att genom transaktionen lämna ett stöd till förvärvaren eller att den i sig innefattat ett sådant stöd.

 

Något lagligt hinder för kommunen att besluta om fastighetsaffären på sätt som skett har inte förelegat. Överklagandet ska därför avslås.

 

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

 

Föredragna 2010-10-20, föredragande Cederlund, målnummer 126-10 (I) och 2597-09 (II)