Regeringsrätten referat RÅ 2010 ref. 52

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 2010 ref. 52
Målnummer
1201-09
Avdelning
1
Avgörandedatum
2010-06-14
Rubrik
Ersättning för närståendevård kan utges även vid vård i andra EU-länder.
Lagrum
•  3 § lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård
•  Artikel 4. a, artikel 5 och artikel 22.1 a i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen
Rättsfall
•  RÅ 2003 ref. 65
•  EU-domstolens dom i mål nr C-212/06
•  EU-domstolens dom i mål nr C-160/96
•  EU-domstolens dom i förenande målen C-502/01 och C-31/02.

H.R:s sambo K.J. insjuknade akut i en livshotande sjukdom under en tillfällig vistelse i Storbritannien. H.R. reste till Storbritannien för att vara tillsammans med sin sambo på sjukhuset. Vid hemkomsten ansökte han om ersättning för närståendevård, s.k. närståendepenning, för perioden 4 – 26 januari 2007. Försäkringskassan avslog i beslut den 14 mars 2007 hans ansökan eftersom vården inte hade getts i Sverige. I omprövningsbeslut den 11 juli 2007 vidhöll kassan sitt tidigare beslut.

H.R. överklagade Försäkringskassans sistnämnda beslut hos länsrätten och yrkade att han skulle beviljas ersättning för närståendevård.

Försäkringskassan vidhöll sitt beslut.

Länsrätten höll muntlig förhandling i målet.

Länsrätten i Kalmar län (2008-04-14, ordförande Lewin) yttrade bl.a. följande: Enligt 3 § andra stycket lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, NVL, gäller som villkor för tillämpningen av NVL att vården ges här i landet och att den sjuke omfattas av socialförsäkringslagen (1999:799). – Fråga i målet är om NVL strider mot EG-rätten eftersom det i 3 § stadgas att vården måste bedrivas inom riket. – Det är ostridigt i målet att H.R:s sambo insjuknade akut i en livshotande sjukdom i samband med en resa till Glasgow. Vid de efterföljande resorna till sjukhus för samtal med läkare och specialistvård och därefter operation av sambons livshotande cancersjukdom har H.R. varit den enda anhöriga på plats. Detta har således varit resor som den närstående gjort för att kunna följa med den sjuke i en mycket svår situation. – Frågan blir då om avsaknad av närståendeersättning utgör ett hinder enligt artikel 49 i EG-fördraget för att H.R:s sambo kan få tillgodogöra sig vården i Storbritannien. Länsrätten gör den bedömningen att H.R:s resa till sjukhuset och hans närvaro i samband med den akuta vården varit en förutsättning för att få den medicinska tjänsten genomförd på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. H.R. har därför haft rätt att ta med sig närståendepenningen utomlands. Försäkringskassan har att pröva vilken ersättning som ska utgå till närstående. – Länsrätten upphäver det överklagade beslutet och visar målet åter till Försäkringskassan för vidare handläggning.

Försäkringskassan överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och fastställa Försäkringskassans beslut den 11 juli 2007. Kassan anförde bl.a. följande. Frågan i målet är om den nationella begränsningen i 3 § NVL kan anses strida mot EG-rätten. Ersättning för närståendevård kan inte inrymmas under artiklarna 49 och 50 i EG-fördraget. Den rätten är inte avhängig av om ersättning kan beviljas för den sjuke personens kostnader för den egna vården eller inte. Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen grundas på artikel 39 (fri rörlighet för arbetstagare) i EG-fördraget. Närståendepenning kan inte utges med stöd av nämnda förordning då NVL inte ingått i den förklaring regeringen lämnat angående lagstiftning m.m. som avses i vissa artiklar i förordningen. Eftersom inga EU-regler finns som har företräde före NVL ska den nationella lagstiftningen tillämpas i sin lydelse. De insatser som avses utföras inom ramen för närståendevård avser inte att täcka något egentligt vårdbehov eller ersätta någon annan vård som den enskilde har rätt till från annat håll. Således kan avslaget på begäran om närståendepenning inte anses hindra den enskilde att i ett annat medlemsland erhålla sådana medicinska tjänster som inryms i artikel 49 i EG-fördraget. Den nationella begränsningen i regleringen av närståendepenning påverkar således inte den principiella rätt för den enskilde att efterfråga och åtnjuta medicinska tjänster i en annan medlemsstat än den egna.

H.R. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Förordningen 1408/71 är tillämplig på den aktuella situationen, då den avser all lagstiftning om sjukdom och familjeförmåner (artikel 4 punkterna 1 a och h) för arbetstagare, studerande m.fl. och deras familjemedlemmar (artikel 2 punkt 1). Rätten till sjukvård vid tillfällig vistelse i annat gemenskapsland berörs (artikel 22 punkt 1 a och ii, som enligt punkten 3 även tillämpas på familjemedlemmar), vartill kommer en garanti att inte gå förlustig kontantförmåner utgivna av institutioner i bosättningslandet (artikel 22 punkt 1 ii). Det är en förmåns grundläggande karaktär och inte dess klassificering enligt den nationella rättsordningens systematik som avgör om den omfattas av förordningen (C-160/96 Molenaar, p. 19). EG-domstolen har i flera rättsfall, främst C-299/05, C-160/96 och C-215/99, men även C-286/03, C-502/01 och C-31/02 funnit att förmåner som principiellt liknar närståendepenning ska anses vara sjukförmåner i förordningens mening, och således omfattas av densamma. Även om man inte accepterar att förordningen 1408/71 är direkt tillämplig på närståendepenning kan den inte tolkas som en begränsning av fördragsenliga rättigheter och måste tolkas ytterst försiktigt avseende andra rättigheter än de den uttryckligen avser att precisera. – Den nationella bestämmelsen i 3 § NVL, varigenom förskrivs att en förutsättning för rätt till närståendepenning är vårdens förläggande till Sverige, ska inte tillämpas eftersom den är en enligt EG-rätten otillåten begränsning av arbetstagares, medborgares och tjänsters rörlighet, dels eftersom närståendepenning är en sjukförmån enligt förordning 1408/71, dels eftersom upprätthållandet av begränsningen skulle vara ett hinder mot utnyttjande av den fördragsenliga rätten till fri rörlighet för efterfrågande av sjukvårdstjänster, dels eftersom begränsningen strider mot kravet på att unionsmedborgare i samma situation inom fördragets tillämpningsområde skall få samma rättsliga behandling.

Kammarrätten i Jönköping (2008-12-17, Hessmark, Lindgren, referent, Johansson samt nämndemännen Aldsten och Johansson) yttrade: Fråga i målet är om den nationella begränsningen i 3 § NVL kan anses strida mot EG-rätten. – Den första frågan i målet är om närståendepenning har ett samband med den vård som K.J. fått i Storbritannien, och om avsaknad av närståendepenning utgör ett hinder för henne att tillgodogöra sig vården. Närståendepenning är en ersättning för förlorad arbetsinkomst vid vård av närstående. Enligt kammarrättens mening utgör närståendepenning en fristående rättighet för H.R. som inte kan anses tillhöra den tjänst som K.J. har rätt till enligt artikel 49 i fördraget. Han har därför inte en direkt på fördraget grundad rätt att ta med sig närståendepenning utomlands. – Vad härefter gäller frågan om närståendepenning är en sådan förmån vid sjukdom som avses i artikel 4.1 a förordningen 1408/71 gör kammarrätten följande bedömning. Närståendepenning har inte ingått i den förklaring som regeringen lämnat enligt artikel 5 i förordningen angående vilken nationell lagstiftning som omfattas av förordningen. Detta utesluter emellertid inte att närståendepenning ändå kan vara att hänföra till en sjukvårdsförmån enligt förordningen (jfr RÅ 2003 ref. 65). En förmån ska anses vara en social trygghetsförmån om den beviljas förmånstagaren, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av dennes personliga behov, på grundval av en rättsligt definierad situation och då den hänför sig till någon av de risker som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71. Om förmånen syftar till att förbättra de vårdbehövande personernas hälsotillstånd och livssituation måste den betraktas som en förmån vid sjukdom i den mening som avses i 4.1 förordningen (jfr EG-domstolens dom i mål C-299/05). I fråga om närståendepenning är det inte fråga om förmånstagarens egen sjukdom och förmånen kan inte heller anses förbättra förmånstagarens hälsotillstånd. Närståendepenning kan därför inte anses omfattad av förordningen 1408/71. Förmånen är således inte heller exportabel med stöd av förordningen. – Kammarrätten finner sammanfattningsvis att bestämmelsen i 3 § NVL inte strider mot EG-rätten. Försäkringskassans överklagande ska därför bifallas. – Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer Försäkringskassans beslut.

H.R. överklagade kammarrättens dom och yrkade att närståendepenning skulle beviljas. För det fall att Regeringsrätten övervägde att inte bifalla överklagandet yrkade han att förhandsavgörande från EU-domstolen skulle inhämtas. Han anförde bl.a. följande. Bestämmelsen om att vården ska ges i Sverige är hänförlig till tiden före Sveriges inträde i EU. Bestämmelsen innebär en otillåten begränsning av den fria rörligheten för arbetstagare, medborgare och tjänster. EU-domstolen har vidare i flera rättsfall funnit att förmåner som principiellt liknar närståendepenningen ska anses vara sjukförmåner enligt förordning 1408/71. Förordningen ger rätt till sjukvård vid tillfällig vistelse i ett annat medlemsland samt, i samband med det, rätt till kontantförmåner utgivna av institutioner i bosättningslandet.

Försäkringskassan bestred bifall till överklagandet och åberopade de skäl som kammarrätten hade redovisat i domen.

Regeringsrätten (2010-06-14, Heckscher, Sandström, Lundin, Brickman, Ståhl) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Lagreglering

Lagen om ersättning och ledighet för närståendevård innehåller bestämmelser om rätt till ersättning och ledighet i samband med att en svårt sjuk person vårdas av en närstående (1 §). Ersättning utgår för tid då den närstående avstår från förvärvsarbete i samband med vården (4 §). Ersättningen utges från sjukförsäkringen med belopp som motsvarar vårdarens sjukpenning med vissa avvikelser (2 och 5 §§). Ersättningsperioden är begränsad till ett visst antal dagar som beräknas för den person som vårdas, och ersättning får inte utges till flera vårdare för samma tid (6 och 10 §§). Den sjuke ska, om han inte på grund av sitt tillstånd är förhindrad att göra det, ge sitt samtycke till vården (15 §). Ett villkor för ersättning är att vården ges i Sverige och att den sjuke omfattas av socialförsäkringslagen (3 §).

Frågan i målet

Frågan i målet är om H.R. ska vägras närståendepenning på den grunden att vården inte har getts i Sverige utan i Storbritannien. För att besvara den frågan måste först avgöras om närståendepenningen omfattas av förordning 1408/71. Om så är fallet, måste vidare fastställas om förordningen innebär att närståendepenning ska utges även vid vård i andra länder.

Omfattas närståendepenningen av förordning 1408/71?

Förordning 1408/71 gäller all lagstiftning som rör de grenar av social trygghet som räknas upp i förordningens artikel 4.1, bl.a. förmåner vid sjukdom enligt punkten a. Enligt artikel 5 i förordningen ska medlemsstaterna i förklaring om förordningens tillämpningsområde närmare ange den lagstiftning och de system som avses i artikel 4.1. Närståendepenningen finns inte med i den svenska förklaring som lämnades år 1997. Detta utesluter dock inte att denna förmån kan omfattas av förordningen (se RÅ 2003 ref. 65 och där anförd praxis från EU-domstolen).

För att en förmån ska vara en social trygghetsförmån enligt förordningen krävs att den beviljas på grundval av omständigheter som definieras i lag, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av det personliga behovet, samt att den hänför sig till någon av de risker som anges i artikel 4.1. Som förmån vid sjukdom enligt artikel 4.1 a räknas inte endast sådana förmåner som sjukvård och sjukpenning, utan även förmåner som har till huvudsakligt ändamål att komplettera dessa genom att de syftar till att förbättra vårdbehövande personers hälsotillstånd och livssituation (se EU-domstolens dom i mål C-212/06 Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon mot Gouvernement flamand, punkterna 17 och 20 samt där anförd rättspraxis).

Till förmån vid sjukdom har hänförts bl.a. utbetalning av ett månatligt bidrag som skulle göra det möjligt för den vårdbehövande att själv välja vårdform, exempelvis genom att på något sätt betala för hjälp som utfördes av tredje man (mål C-160/96 Molenaar). Även ersättning för avgifter för försäkring för tredje man som assisterade den vårdbehövande har ansetts vara en sjukförmån för den sistnämnde (mål C-160/96 och förenade målen C-502/01 och C-31/02 Gaumain-Cerri och Barth). Så har ansetts vara fallet trots att det var den som assisterade den vårdbehövande som personligen fick förmånen (förenade målen C-502/01 och C-31/02, se särskilt punkterna 21 och 23 i EU-domstolens dom).

Närståendepenningen är en ersättning för förlorad arbetsinkomst vid vård av någon som är svårt sjuk. Ersättningen utges från sjukförsäkringen och betalas till den närstående. I förarbetena (prop. 1987/88:176 s. 99) anges att syftet med närståendepenningen är att ge den sjuke och den närstående möjlighet att vara tillsammans i en sådan svår situation som ett allvarligt sjukdomstillstånd innebär. För den närstående är det betydelsefullt att få möjlighet att vara nära den sjuke och ge det stöd och den tillsyn som denne behöver. För den sjuke är det en viktig trygghetsfråga.

Närståendepenningen uppfyller tveklöst de allmänna förutsättningarna för att vara en social trygghetsförmån enligt förordning 1408/71. Som framgått ska närståendepenningen underlätta situationen för såväl den sjuke som den närstående. Sett ur den sjukes perspektiv måste närståendepenningen anses vara en sådan förmån vid sjukdom som syftar till att förbättra hans eller hennes hälsotillstånd och livssituation i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordningen. Att närståendepenningen även kan ses som ett stöd för den närstående hindrar inte denna bedömning.

Frågan är då om det förhållandet att rätten till närståendepenning tillkommer den närstående, och inte den sjuke själv, innebär att förordningen ändå inte är tillämplig.

Av den nämnda domen i förenade målen C-502/01 och C-31/02 framgår att även en förmån som utges till någon annan än den vårdbehövande kan utgöra en sjukförmån för denne. I det fallet var det fråga om en förmån i form av betalning av avgifter för vårdgivarens försäkringar. Förmånen var en av flera förmåner som ingick i den vårdbehövandes vårdförsäkring.

Närståendepenningen är däremot en separat förmån som tekniskt har utformats så att den är en del av den närståendes socialförsäkringsskydd. Förmånens storlek är vidare beroende av den närståendes sjukpenninggrundande inkomst. Dessa omständigheter talar närmast emot att närståendepenningen kan ses som en förmån för den sjuke i förordningens mening. Å andra sidan villkoras närståendepenningen av att även den sjuke omfattas av svensk socialförsäkring. Grunden för att närståendepenning ska utgå är vidare den sjukes behov av och önskan om vård av den närstående, och den sjuke ska om möjligt ge sitt samtycke till vården. Att systemet med närståendepenning formellt har utformats så att rätten till ersättning knutits till den närstående bör därför enligt Regeringsrättens mening inte hindra att förordningen är tillämplig.

Regeringsrätten finner sammanfattningsvis att närståendepenningen är en förmån vid sjukdom för den vårdbehövande enligt artikel 4.1 a i förordning 1408/71.

Ska närståendepenning utges även vid vård i andra länder?

Av artikel 22.1 a i förordning 1408/71 följer att en person som omfattas av svensk socialförsäkring och vars tillstånd ställer krav på vårdförmåner som av medicinska skäl blir nödvändiga under en vistelse i en annan medlemsstat har rätt till kontantförmåner som utges enligt svenska bestämmelser. Närståendepenningen bör klassificeras som en kontantförmån i förordningens mening (jfr t.ex. mål C 160/96 Molenaar). Bestämmelsen innebär således att närståendepenning ska utges även vid vård i andra medlemsländer.

Slutsatser

Av regleringen i förordning 1408/71 och EU-domstolens praxis följer att H.R. inte kan vägras närståendepenning på den grunden att vården inte har getts i Sverige utan i Storbritannien. Något behov av att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen föreligger inte.

Det ankommer på Försäkringskassan att, med bortseende från villkoret att vården ska ges i Sverige, bedöma om övriga förutsättningar för ersättning är uppfyllda.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver underinstansernas avgöranden och förklarar att H.R:s rätt till ersättning för närståendevård ska prövas med bortseende från villkoret att vården ska ges i Sverige. Målet överlämnas till Försäkringskassan för fortsatt handläggning.

Föredraget 2010-05-19, föredragande Berglund, målnummer 1201-09