Regeringsrätten referat RÅ 2010 ref. 60

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 2010 ref. 60
Målnummer
4360-08
Avdelning
1
Avgörandedatum
2010-07-05
Rubrik
Hinder har inte ansetts föreligga för en kommun att före mandatperiodens början ändra ett beslut om val av ersättare i nämnder för mandatperioden.
Lagrum
4 kap. 10 § och 10 a §, 5 kap. 46 § och 6 kap. 9 § kommunallagen (1991:900)
Rättsfall
RÅ 1992 ref. 78

Vid sammanträde den 22 november 2006 beslutade Kommunfullmäktige i Helsingborgs stad att bifalla valberedningens förslag till val i nämnder och styrelser. Genom beslut den 14 december 2006 ändrade fullmäktige sitt tidigare beslut genom att, i sju av kommunens nämnder, välja in sju nya ersättare från Socialdemokraterna i stället för de tidigare invalda från Sverigedemokraterna.

M.R. överklagade kommunfullmäktiges beslut hos länsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas och att länsrätten skulle besluta om inhibition (verkställighetsförbud) till dess ärendet avgjorts i sin helhet. I huvudsak anförde han följande. Vid kommunfullmäktiges sammanträde den 22 november 2006 röstades sju sverigedemokrater in som ersättare i olika kommunala nämnder. Den 13 december 2006 deklarerade valberedningen att den räknat fel. Vid kommunfullmäktiges sammanträde den 14 december 2006 beslutades att sverigedemokraternas platser skulle bort. Beslutet är olagligt eftersom ersättarna har röstats in för perioden 2006 – 2010 i ett lagligt val som inte kan ändras. Två av nämnderna har dessutom redan skickat kallelser till sina ledamöter. Detta innebär naturligtvis olägenhet för berörda parter med tanke på begäran och ändringar i arbetsscheman.

Helsingborgs stad ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Kommunfullmäktiges beslut om val den 22 november 2006 fattades på felaktiga grunder och i strid med kommunallagens bestämmelser. Valberedningen antog felaktigt att bestämmelsen i 5 kap. 4 § kommunallagen (1991:900), KL, avseende val till fullmäktige även gällde vid fördelning av platser i nämnderna. För nämnder gäller i stället 6 kap. 9 § KL. Dessa regler innebär att kommunen själv får bestämma antalet ledamöter och ersättare i nämnderna. Ledamöter och ersättare utses vanligtvis proportionellt i förhållande till partiets antal mandat i fullmäktige, såvida inte särskild överenskommelse om annat träffats mellan partierna. Någon sådan överenskommelse har inte träffats för innevarande mandatperiod. När valberedningens felaktiga antagande upptäcktes valde kommunfullmäktige att göra om valen såvitt avsåg ersättare i nämnder med sju ledamöter. Genom det nya beslutet utsågs ersättare i de berörda nämnderna proportionellt i förhållande till respektive partis mandat i fullmäktige, vilket inte blev följden av fullmäktiges beslut den 22 november 2006. Mot bakgrund av att nämnderna vid tidpunkten för fullmäktiges beslut den 14 december 2006 ännu inte formellt tillträtt fordras, enligt fullmäktiges mening, inte något entledigande av de felaktigt utsedda ersättarna. Det överklagade beslutet kan därför inte anses fattat i strid med kommunallagen eller annan lag eller författning.

Länsrätten avslog den 22 december 2006 M.R:s yrkande om inhibition.

Länsrätten i Skåne län (2007-06-12, ordförande Mundt samt särskilda ledamöterna Harrysson och Landgren) yttrade: Vid laglighetsprövning kan länsrätten enbart pröva om det kommunala beslutet – mot bakgrund av vad klaganden åberopat i målet inom överklagandetiden – är olagligt i något hänseende som anges i 10 kap. 8 § KL. Av lagrummet framgår att ett överklagat beslut skall upphävas, om

1. det inte har tillkommit i laga ordning,

2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen,

3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller

4. beslutet strider mot lag eller annan författning.

Huruvida beslutets sakliga innehåll är lämpligt eller skäligt ligger utanför prövningen. Domstolen får inte heller sätta något annat beslut i stället. – Enligt 6 kap. 9 § KL väljs ledamöter och ersättare i en nämnd av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. – Enligt 4 kap. 10 § KL får fullmäktige återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde

1. har vägrats ansvarsfrihet, eller

2. genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

Enligt 4 kap. 10 a § KL får fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd

1. när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige, eller

2. vid förändringar i nämndorganisationen.

Länsrätten gör följande bedömning. – Vid kommunfullmäktiges sammanträde den 22 november 2006 valdes, såvitt nu är i fråga, sju sverigedemokrater in i som ersättare i olika nämnder för mandatperioden 2007-2010. Kommunfullmäktige beslutade sedan, vid ett möte den 14 december 2006 att ersätta de sju invalda sverigedemokraterna med sju socialdemokrater. Anledningen var en tidigare felräkning. Frågan i målet är om det senare beslutet är lagligt. – I förarbetena (prop. 1993/94:188 s. 45 f.) uttalade regeringen att det borde tillskapas vissa möjligheter att under löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas sammansättning så att dessa avspeglar den politiska majoriteten i fullmäktige även om majoriteten skiftat. Vidare uttalades att kommunallagen ger en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod. – När kommunfullmäktige fattade sitt beslut den 14 december 2006 hade mandatperioden för de förtroendevalda ersättarna ännu inte börjat löpa. Vad som gäller för tiden mellan beslutet om val och mandatperiodens början framgår vare sig av lagtext eller av förarbete. Eftersom lagstiftaren enbart synes ha reglerat när ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod har kommunen, enligt länsrättens bedömning, rätt att justera nämndernas sammansättning fram till att nämnderna börjar sitt arbete vid mandatperiodens början. I de fallen rör det sig således inte om ett återkallat uppdrag eller ett entledigande av förtroendevald. Mot bakgrund av ovan sagda samt med hänsyn till reformen om en friare nämndorganisation som infördes med den nya kommunallagen anser länsrätten att det överklagade beslutet inte är olagligt. Överklagandet skall således avslås. – Länsrätten avslår överklagandet.

M.R. överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle bifalla överklagandet och upphäva kommunfullmäktiges i Helsingborg beslut den 14 december 2006, § 203. Han åberopade vad han tidigare anfört och tillade härutöver följande. Ledamöter och ersättare i nämnderna väljs av fullmäktige. Fullmäktige bestämmer fritt mandattiderna för andra nämnder än styrelsen. Behörighet för fullmäktige att återkalla ett uppdrag för ledamot eller ersättare i en nämnd förutsätter vägrad ansvarsfrihet eller att allvarlig brottslighet har konstaterats. Det krävs således väldigt starka skäl för att en förtroendevald ska skiljas från sitt uppdrag. Den friare nämndorganisationen har medfört att fullmäktige kan återkalla uppdragen för samtliga ledamöter i en nämnd. Av förarbetena till KL framgår att lagen avser ge en fullständig bild av när ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod. Reglerna i 4 kap. 10 och 10 a §§ KL gör ingen skillnad på huruvida mandatperioden har inletts eller ej och ska inte tolkas som att de endast är tillämpliga under löpande mandatperiod då en sådan tolkning strider mot lagtextens lydelse. Av förvaltnings- och kommunalrättsliga principer får anses följa att en extensiv tolkning inte är tillåten vid betungande beslut. Att tidigare invalda ledamöter förlorar sina poster få anses utgöra betungande beslut. Lagtextens lydelse har företräde i fall där det föreligger diskrepans mellan lag och förarbeten. – Fullmäktiges beslut den 22 november 2006 var verkställbart så snart protokollet över beslutet justerats. Det är tillräckligt att beslutet har varit formellt verkställbart för att det inte ska kunna ändras på annan grund än som föreskrivs i KL. Huruvida beslutet har verkställts på så sätt att mandattiden har inletts är i detta sammanhang ovidkommande. En annan ordning skulle innebära att den enskilda ledamoten samt dennes parti blir i avsaknad av varje form av framförhållning och möjlighet till planering inför kommande mandatperiod. Det skulle omöjliggöra utskick och andra förberedelser som är nödvändiga innan det faktiska arbetet inleds. Ett sådant förfaringssätt kan knappast ha varit lagstiftarens avsikt. Det torde följa av legalitetsprincipen att den enskilde ska kunna förlita sig på att ett beslut från fullmäktige står fast. Helsingborgs stad har inte åberopat något lagstöd för fullmäktiges åtgärd att ändra beslutet. – Att uppdragen i nämnderna påbörjats den 1 januari 2007 påverkar inte det faktum att beslutet har fattats av fullmäktige och den förtroendevalde har tillsatts på sin post. Uttalandena i förarbetena ska ses i ljuset av att bestämmelsen i 4 kap. 10 a § rimligen endast blir aktuell under löpande mandatperiod. Beslutet den 14 december 2006 kan endast ses som ett beslut att återkalla tidigare tillsatta förtroendevaldas uppdrag. Någon annan befogenhet att avskilja vald ledamot eller ersättare i en nämnd finns inte i KL. Beslutet saknar laga stöd. Fullmäktige har därför överskridit sin befogenhet och fattat ett beslut som strider mot KL. Fullmäktige har inte haft befogenhet att ändra beslutet mot bakgrund av en felräkning eftersom beslutets rättsverkningar har varit gynnande för de personer som blivit invalda.

Helsingborgs stad ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde följande. Vid valberedningens sammanträde den 22 november 2006 gjordes det felaktiga antagandet att bestämmelserna i 5 kap. KL om antalet ersättare i fullmäktige gäller vid fördelningen av platser även i nämnderna. För nämnder gäller dock 6 kap. 9 § KL. När felaktigheten upptäcktes valde fullmäktige att göra om valen såvitt avser ersättare i nämnder med sju ledamöter. Genom det nya beslutet har ersättare i berörda nämnder utsetts proportionellt, vilket inte blev följden av beslutet den 22 november. Beslutet har tillkommit i laga ordning. Bestämmelserna i KL om att justering av protokollet över ett beslut utgör en formell förutsättning för att beslutet ska få verkställas ska inte tolkas som att protokollsjusteringen innebär att beslutet per automatik verkställs. Lagstiftarens intention kan inte ha varit annan än att ange den tidigaste tidpunkt från vilket ett beslut kan verkställas. Mandattiden för de nyvalda ledamöterna hade inte börjat löpa vid tidpunkten för beslutet den 14 december. Beslutet utgör således inte ett entledigande i KL:s mening och bestämmelserna i 4 kap. 10 § och 10 a § KL är därför inte tillämpliga. Av kommentaren till KL framgår att fullmäktige kan besluta om ändrad mandattid för kommunstyrelsen. Om mandattiden tidigareläggs måste mandattiden för ledamöter och ersättare i den avgående styrelsen avkortas med motsvarande tid. Något särskilt lagstöd för detta har inte ansetts nödvändigt. I samtliga reglementen för Helsingborgs stads nämnder anges att nämndens ledamöter och ersättare väljs av kommunfullmäktige för fyra år räknat från den 1 januari året efter fullmäktigeval. Eftersom fullmäktige inte har fattat beslut om förkortande av nämndernas mandattid fanns det vid tidpunkten för justering av protokollet inga formella förutsättningar att verkställa beslutet fattat den 22 november 2006. Inte heller den 14 december 2006 fanns det förutsättningar att verkställa beslutet.

Kammarrätten i Göteborg (2008-06-05, Rispe, Holmstedt samt särskilda ledamoten Persson) yttrade: Bestämmelser om det kommunala förtroendeuppdragets upphörande finns i 4 kap. 7-10 a §§ KL. Av lagtexten framgår inte att bestämmelserna är uttömmande. Av förarbetena till kommunallagen framgår att avsikten är att bestämmelserna ska ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod (prop. 1993/94:188 s. 44 f.). – Av allmänna kommunalrättsliga principer följer dessutom att fullmäktige som huvudregel inte utan vederbörandes frivilliga avsägelser får återkalla ett förtroendeuppdrag under löpande mandatperiod. En förtroendevald torde åtnjuta särskilt skydd även innan mandatperioden börjar löpa (RÅ 1964 I 190). Enligt äldre praxis, tillkommen innan nuvarande lagstiftning om entledigande av förtroendevald, ansågs hinder inte föreligga för entledigande av förtroendevalda under löpande mandatperiod mot bakgrund av objektivt motiverade organisationsförändringar. Regeringsrätten uttalade härvid särskilt att det i målet icke förekommit något som lett till antagande att åtgärden hade en “annan innebörd än den angivna”. Beslutet torde för övrigt inte anses ha den enskilde ledamoten, utan nämndkollektivet som adressat. (RÅ 1976 ref. 143 och Kaijser, Kommunal tidskrift 1977/4 s. 21 ff.). Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer vidare att en myndighet som har fattat ett för enskild gynnande beslut, t.ex. tillsatt en offentlig funktionär, är – med några här inte aktuella undantag – förhindrad att ändra beslutet till den enskildes nackdel. – Kammarrätten gör följande bedömning. – Av utredningen i målet framgår att såväl det ursprungliga beslutet om fördelning av förtroendeuppdrag som beslutet om ändring i det tidigare beslutet fattades innan den avsedda mandatperioden inletts. Eftersom det inte finns något stöd för att bestämmelserna i 4 kap. KL skulle vara uttömmande såvitt avser återkallelse före mandatperioden strider det aktuella beslutet inte mot dessa bestämmelser. – Fullmäktiges befogenhet att besluta om ändring i fråga om förtroendeuppdrag begränsas dock av det särskilda skydd som de förtroendevalda åtnjuter enligt allmänna kommunalrättsliga och förvaltningsrättsliga principer. Enligt kammarrättens bedömning innebär en tillämpning av nämnda principer att kommunfullmäktige saknat befogenhet att ändra det beslut om utseende av ersättare som fattats den 22 november 2006 – och som justerats och behörigen anslagits – i annan ordning än efter prövning av däröver anförda besvär eller under i lag angivna förutsättningar för återkallelse av uppdrag. Beslutet den 14 december 2006 ska därför upphävas i den del det avser ändring av beslutet från den 22 november 2006 om utseende av ersättare i kommunala nämnder. – Kammarrätten upphäver, med bifall till överklagandet, länsrättens dom och Helsingborgs kommunfullmäktiges beslut den 14 december 2006, Kf § 203, i den del det avser ändring av kommunfullmäktiges beslut den 22 november 2006, Kf § 170, om utseende av ersättare i kommunala nämnder.

Kammarrättsrådet Hagard Linander och särskilda ledamoten Hegen var av skiljaktig mening och anförde följande. I likhet med majoriteten anser vi att det överklagade beslutet inte strider mot kommunallagens bestämmelser. – När det gäller frågan om kommunfullmäktige genom beslutet överskridit sin befogenhet gör vi följande bedömning. – Genom kommunfullmäktiges nu överklagade beslut den 14 december 2006 om att utse ersättare i vissa nämnder ändrades kommunfullmäktiges tidigare beslut den 22 november 2006 på så sätt att nya ersättare i ett antal nämnder utsågs i stället för de tidigare utsedda. Det senare beslutet har fattats före mandatperiodens början. Protokollet över beslutet den 22 november 2008 hade justerats, men beslutet hade inte vunnit laga kraft. – Kommunallagen saknar, som ovan konstaterats, reglering av en situation som den nu aktuella. Den behandlas inte heller i förarbetena till 1991 års lag eller till senare ändringar i den författningen och inte heller har situationen prövats i praxis. Mot den angivna bakgrunden anser vi att det inte finns något stöd för att kommunfullmäktige genom det nu överklagade beslutet i kommunallagens mening skulle anses ha överskridit sin befogenhet. – Det som M.R. åberopat utgör inte heller någon annan grund för att upphäva det överklagade beslutet. – Vi vill därför avslå överklagandet.

Helsingborgs kommun överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av domen, skulle fastställa länsrättens domslut. Till stöd för sin talan anförde kommunen i huvudsak följande. Varken lagtexten i kommunallagen eller förarbetena reglerar frågan om fullmäktige har befogenhet att ändra ett beslut om val av förtroendevalda före mandatperiodens början. Som kammarrätten funnit strider det aktuella beslutet inte mot 4 kap. KL. Bestämmelsen i 27 § förvaltningslagen (1986:223) om förutsättningarna för myndighetens egen ändring av ett beslut är enligt 31 § samma lag inte tillämplig i sådana ärenden där kommunens beslut kan överklagas enligt 10 kap. KL. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i kommunallagen. Kommunen gör därför gällande att beslutet varken strider mot 4 kap. KL eller mot kommunal- och förvaltningsrättsliga principer.

M. R. bestred bifall till överklagandet. Till stöd för sin talan anförde han i huvudsak följande. Innebörden av undantaget i 31 § förvaltningslagen måste förstås på det viset att 27 § förvaltningslagen i sin helhet inte är tillämplig vad gäller beslut som kan överklagas med stöd av 10 kap. KL. Således föreligger inte någon lagstadgad behörighet för kommunen att självmant ändra beslut med denna innebörd. Genom det överklagade beslutet har kommunen därmed överskridit sin befogenhet och åsidosatt det särskilda skydd den enskilde åtnjuter enligt allmänna kommunal- och förvaltningsrättsliga principer. Skulle Regeringsrätten ändå finna att behörighet enligt 27 § föreligger har Helsingborgs kommun likväl överskridit sin befogenhet eftersom beslutet att tillsätta en offentlig funktionär måste betraktas som ett gynnande beslut och ett sådant beslut som regel inte kan återkallas. Frågan om och i vilken mån ett kommunalt beslut som är gynnande för en enskild kommunmedlem kan återkallas har tidigare behandlats av Regeringsrätten i RÅ 1992 ref. 78. Han och hans partikamrater erhöll genom kommunfullmäktiges första beslut ett för dem som enskilda kommunmedlemmar gynnande beslut. Att de genom det nya beslutet inte fick vara ersättare är en kränkning av deras rätt som enskilda.

Regeringsrätten (2010-07-05, Heckscher, Eliason, Dexe, Brickman, Saldén Enérus) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 10 kap. 8 § KL ska ett överklagat beslut upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning.

Frågan i målet är om kommunfullmäktiges beslut – före mandatperiodens början – att ändra ett tidigare beslut om utseende av ersättare i vissa nämnder är lagligt. De grunder för upphävande som aktualiseras är dels om fullmäktige har överskridit sina befogenheter, dels om beslutet strider mot lag eller annan författning.

Av utredningen i målet framgår följande. Den 22 november 2006 beslutade kommunfullmäktige i Helsingsborgs kommun att utse ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser för mandatperioden 2007-2010. Den 14 december 2006 beslutade fullmäktige att, med ändring av sitt tidigare beslut, utse nya ersättare i vissa av dessa nämnder. Skälet var, enligt vad som framgår i målet, att fullmäktige vid det första beslutet gjort ett felaktigt antagande om vilka regler som var tillämpliga vid utseende av ersättare.

Bestämmelser om återkallelse av uppdrag för förtroendevalda finns i 4 kap. 10 och 10 a §§ KL. Kommunallagen avses genom dessa bestämmelser ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod (prop. 1993/94:188 s. 46).

Eftersom beslutet fattades före mandatperiodens början aktualiseras inte de restriktioner som enligt 4 kap. 10 och 10 a §§ KL gäller för återkallelse under löpande mandatperiod. Inte heller har det kommit fram att beslutet skulle strida mot någon annan föreskrift. Regeringsrätten finner därför att beslutet inte strider mot lag eller annan författning. – Frågan är därefter om kommunfullmäktige har överskridit sina befogenheter genom att ändra sitt tidigare beslut. Kommunala beslut som kan överklagas enligt 10 kap. KL anses principiellt sakna rättskraft. Som en allmän princip inom kommunalrätten gäller nämligen att kommunen är oförhindrad att återkalla eller ändra tidigare fattade beslut, även lagakraftvunna sådana (Bohlin, Kommunalrättens grunder, 5 u. s. 216 f.). Vissa kommunala beslut anses dock ha sådana verkningar att de senare inte kan ändras. Så kan vara fallet när kommunen fattat ett för en enskild gynnande beslut, se RÅ 1992 ref. 78. Detta mål avsåg dock ett ärende av helt annan karaktär än det nu aktuella och gällde tillämpningen av 1977 års kommunallag då upphävandegrunderna för laglighetsprövningen var andra än de nu gällande. Beslut som rör ledamöter och ersättare i nämnder m.m. kan inte anses röra enskildas personliga rättsställning (jfr prop. 1990/91:117 s. 135 f.). Något hinder för kommunfullmäktige att ändra ett beslut om utseende av nämndledamöter innan mandatperioden börjar löpa föreligger därför inte och kommunen kan därmed inte anses ha överskridit sina befogenheter. Överklagandet ska således bifallas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer länsrättens domslut.

Föredraget 2010-06-02, föredragande Cederlund, målnummer 4360-08