Regeringsrätten referat RÅ 2010 ref. 90

Instans
Regeringsrätten
Referat
RÅ 2010 ref. 90
Målnummer
5069-08
Avdelning
1
Avgörandedatum
2010-10-05
Rubrik
En ansökan om förhandsbesked enligt plan- och bygglagen har inte ansetts kunna avslås med enbart den motiveringen att den sökta åtgärden ska föregås av detaljplaneläggning när sökanden under lång tid väntat på en planläggning och kommunen inte har för avsikt att påbörja någon.
Lagrum
5 kap. 1 § och 8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
RÅ 1996 ref. 44

Byggnadsnämnden i Göteborg beslutade den 18 oktober 2005 att avslå en ansökan från J.E. om förhandsbesked för nybyggnation av enbostadshus på fastigheten Brottkärr 1:50 med motiveringen att förslaget borde föregås av detaljplan. J.E. överklagade beslutet hos Länsstyrelsen i Västra Götalands län, som i beslut den 7 december 2006 avslog överklagandet.

J.E. överklagade länsstyrelsens beslut hos länsrätten och yrkade att positivt förhandsbesked skulle meddelas. Han anförde följande. Det har fastställts en översiktsplan för området som anger att marken huvudsakligen är avsedd för bostadsändamål. Detaljplan har inte upprättats men byggnadsnämnden har upprättat ett “program” som i väsentliga avseenden ger samma reglering som en detaljplan. Samråd har skett gällande programmet som dock inte har någon formell process för godkännande. Byggnadsnämnden styr i detalj genom denna process som ej har stöd i plan- och bygglagen och som inte ger möjlighet för prövning genom överklagande eller annan formell process. Baserat på programmet godkänns byggnation om programmets karta har “rätt” färg. Fastigheten Brottkärr 1:50 har enligt stadsbyggnadskontorets tjänstemäns skrivelse klassats som “tomtmark utan byggrätt” vilket är grunden för nämndens avslag. Tjänstemännen har nyligen upplyst honom om att marken nu är angiven som “tomtmark med naturkaraktär”.

Byggnadsnämnden hänvisade till tidigare skrivelser i ärendet och anförde ytterligare följande. Programkartan ändrades efter samrådsredogörelsen. I samrådsförslaget angavs Brottkärr 1:50 som “allmän plats/NATUR”. På den reviderade kartan har detta ändrats så att marken i stället redovisas som “kvartersmark med naturkaraktär”. Slutlig utformning prövas i kommande detaljplanearbete.

Länsrätten i Göteborg (2007-06-27, ordförande Aulin) yttrade: Fastigheten Brottkärr 1:50 omfattas inte av någon detaljplan. För området finns riktlinjer enligt Översiktsplan 99 och Program för bostäder m.m. i Brottkärr från 1997 som reviderades 1998. I mitten av 60-talet avslogs den första ansökan om bygglov för uppförande av ett enfamiljshus på fastigheten Brottkärr 1:50. I början av 80-talet beviljades bygglov för uppförande av ett mindre hus om 60 m² som fortfarande finns kvar på fastigheten. – Länsrätten gör följande bedömning. – Vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är föreskrivet. Klagandens önskemål om att bebygga sin fastighet skall alltså vägas mot kommunens intresse av att styra markanvändningen vad gäller framtida bebyggelse. En grundläggande princip är därvid att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen (jfr RÅ 1997 not. 96). Det skall således göras en individuell bedömning i det enskilda fallet om markens lämplighet måste prövas genom detaljplan. Länsrätten finner att förhållandena inom Brottkärr är sådana att det i och för sig finns skäl för bedömningen att regleringen av bebyggelsens förändring bör ske i ett sammanhang, det vill säga genom detaljplaneläggning. I det av länsstyrelsen åberopade regeringsbeslutet M2001/4634/F/P rörande förhandsbesked i Ällingseröd, Tjörns kommun, slog regeringen fast att det finns utrymme för kommunen att ogilla ansökningar om förhandsbesked med åberopande av detaljplanekravet. I förevarande mål har klaganden emellertid hållits i ovisshet om fastighetens framtida användning under mycket lång tid och någon tidpunkt för planläggning har inte heller angetts. Vidare är den aktuella fastigheten redan bebyggd och ny bebyggelse på närliggande fastigheter har tillåtits utan att detaljplanekravet hävdats. Mot bakgrund härav finner länsrätten att det som byggnadsnämnden anfört inte kan anses utgöra skäl att avslå ansökan (jfr M2001/4873/F/P). – Länsrätten upphäver det överklagade beslutet och överlämnar ärendet till byggnadsnämnden för ny handläggning.

Byggnadsnämnden överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade domen skulle undanröjas och att nämndens beslut att inte tillåta ny bebyggelse skulle fastställas. Nämnden anförde i huvudsak följande. Program för “Bostäder m.m. i Brottkärr” anger marken i Järkholmen som tomträtt utan byggrätt. Översiktsplanen (ÖP 99) anger huvudsakligen bostäder med endast generella rekommendationer. Frågan om väg till föreslaget hus bör utredas i en detaljplan. Väg saknas i dag och frågan om tillfart är inte löst. Vidare bör allmänhetens tillträde till Järkholmens sydvästra del utredas. I jämförelse med det regeringsavgörande som länsrätten hänvisar till har i aktuellt fall nya fastigheter inte bildats. Förutom de allmänna intressena måste även motstående enskilda intressen beaktas. Planläggning är nödvändig för den aktuella fastigheten. En ny byggnad skulle påverka landskapsbilden negativt.

Även ett antal grannar överklagade länsrättens dom och anförde bl.a. följande. Det skulle vara synnerligen opassande med en asfalterad tillfartsväg till Brottkärr 1:50 längs strandkanten genom Brottkärr 1:48. En eventuell tillfartsväg skulle i stället kunna anläggas i anslutning till den redan existerande tillfartsvägen intill Brottkärr 1:50.

J.E. ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Fastigheten är i byggnadsnämndens program för området avsedd för bostadsändamål. Fastigheten ska anses vara tomtmark utan några tillägg. Väg fram till fastigheten finns genom den samfällighet som leder fram till tomtgränsen. Samma väg utnyttjas av grannfastigheten. Området är i dag relativt exploaterat och allemansrätten är helt eller i stort sett helt utsläckt. Det tänkta byggandet kommer inte att påverka allmänhetens tillträde till området. Den landskapsbild som primärt påverkas är vyn från havet. Ser man från väster mot Järkholmen ser man i dag mer än 20 hus och tillkomsten av ytterligare ett hus kan inte motivera kravet på detaljplanering.

Kammarrätten höll muntlig förhandling och syn på stället. – Vid den muntliga förhandlingen anförde parterna i huvudsak följande.

Byggnadsnämnden: Detaljplaneläggning pågår i Brottkärr och nu aktuellt område ingår i det program kommunen arbetar med. Frågan om bygglov för fastigheten Brottkärr 1:50 kan inte prövas särskilt. Ett antal frågor finns att ta ställning till, såsom hur en eventuell tillfartsväg ska lösas och hur tillträdet till badhytterna ska ordnas, om marken överhuvudtaget ska bebyggas samt hur allmänhetens intresse ska tillvaratas. Det måste särskilt påpekas att det råder ett högt bebyggelsetryck i området. Vidare är den tänkta tillfartsvägen inte lämplig eftersom marken ligger för lågt och översvämmas vid högt vattenstånd. Några nya bygglov har inte meddelats för södra Järkholmen på flera år. På den karta som används i kommunens planering är aktuell fastighet markerad med gult, vilket innebär att den klassas som naturmark på vilken bygglov inte medges. Vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kan konstateras att bostadshuset är tänkt att placeras på en klippa i naturskön miljö, väl synligt från vattnet och att det redan finns ett hus på fastigheten. Kommunen planerar i dag inte att på eget initiativ detaljplanelägga det aktuella området och någon begäran om detaljplan har inte inkommit.

J.E: Det finns inget program för området och han har upprepade gånger ställt frågan till kommunen. Den tilltänkta tillfarten till fastigheten är en existerande 2 meter bred väg, S43, vars sträckning beslutades 1910, oavsett om den är anlagd eller inte. Hans dotters hus på fastigheten godkändes för tillbyggnad 2001 och är enligt bygglovet ett enbostadshus. Enligt hans bedömning finns det inte någon allemansrätt på den aktuella fastigheten och kommunens inställning innebär inte någon balans mellan allmänna och enskilda intressen. Grannarnas invändningar handlar om vägfrågan som ännu inte är löst. Hans avsikt är att begära en justering av den existerande vägen så att den i stället går över hans sons fastighet rakt norrut.

Kammarrätten i Göteborg (2008-07-01, Edström, Cedhagen, referent, Berglund) yttrade: Vad som framkommit i kammarrätten ger inte anledning att frångå den bedömning som länsrätten har gjort. Överklagandet ska därför avslås. – Kammarrätten avslår överklagandet.

Byggnadsnämnden i Göteborg överklagade kammarrättens dom och yrkade att kammarrättens och länsrättens domar skulle undanröjas och att länsstyrelsens beslut fastställdes. Nämnden anförde bl.a. följande. Inga nya fastigheter har bildats och därefter fått bygglov på Järkholmens södra del, vilket gör att förhållandena är annorlunda än i det av länsrätten åberopade regeringsbeslutet, M2001/4873/F/P. I det nu aktuella fallet finns det – förutom allmänna intressen – också motstående enskilda intressen som måste beaktas. Det råder högt bebyggelsetryck i området och frågan om tillfart är inte löst. Även om Lantmäteriet skulle komma fram till att det går att anlägga en väg till aktuell fastighet, kvarstår frågor som föranleder behov av detaljplan. En ny byggnad skulle påverka landskapsbilden negativt och även förhindra det allemansrättsliga tillträdet till bad på Järkholmen. Även med beaktande av proportionalitetsprincipen rör sig detta om en situation där planläggning är nödvändig. Det är beklagligt att planfrågan tagit lång tid men en kommun kan rimligen inte åläggas att planlägga inom en viss tid. Det finns inte någon rättighet för enskilda att få bygglov när ett visst antal år har passerat. En sådan tolkning skulle strida mot och totalt undergräva det kommunala planmonopolet.

J.E. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Fastigheten förvärvades 1960 av hans far. Ett flertal förfrågningar och ansökningar gällande byggnation avslogs med motiveringen att Brottkärr inom kort skulle stadsplaneras. År 1978 överlät hans far fastigheten till honom och 1982 godkändes uppförandet av ett mindre hus om 60 kvm. Förfrågningar om allt från en mindre tillbyggnad om 16 kvm till nybyggnation har resulterat i att åtgärderna ansetts kräva detaljplanering. Byggnadsnämnden har under de gångna åren godkänt ett stort antal nybyggnationer och ombyggnationer i det omedelbara närområdet. Vad gäller tillfartsfrågan handlägger Lantmäteriet en begäran om att befintlig väg ska breddas så att kommunens krav på framkomlighet till det befintliga huset ska uppfyllas. Tillträde till badhytterna och allemansrättens tillämpning torde inte förändras mer än marginellt av en detaljplanering. Det är förståeligt att det i många fall måste ges stort utrymme för kommunen att bestämma över markanvändningen och att det kan ta mycket lång tid att komma till beslut. I fall som rör övergripande frågor med stora långsiktiga konsekvenser – trafiklösningar, stora idrottsanläggningar, industriområden, tillgång på bostäder m.m. – är det rimligt att ge stor frihet för kommunal planering. Det måste dock ses som uppenbart orimligt att i det nu aktuella fallet, som gäller en enskild redan bebyggd tomt, kräva detaljplanering, en planering som inte torde mer än ytterst marginellt förändra det framtida nyttjandet och som kan förväntas ske först i en mycket avlägsen och oviss framtid.

Regeringsrätten (2010-10-05, Heckscher, Eliason, Dexe, Jermsten, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Den i målet aktuella fastigheten är belägen inom ett område som inte omfattas av detaljplan. För att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan ska bifallas krävs enligt 8 kap. 12 § PBL bl.a. att åtgärden inte ska föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 § samma lag.

Enligt 5 kap. 1 § 2 PBL ska prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan bl.a. för ny enstaka byggnad som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked.

Av 1 kap. 2 § PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (det s.k. kommunala planmonopolet). Det innebär att endast kommunen, med vissa nu inte aktuella undantag som framgår av 12 kap. 6 § PBL, har befogenhet att anta planer och också själv avgör om och i så fall när planläggning ska ske. En enskild fastighetsägare har ingen rätt att få den egna fastigheten planlagd.

Vid prövning av frågor enligt PBL ska både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet (1 kap. 5 §).

Visserligen kan en kommun således ogilla en ansökan om bygglov eller förhandsbesked med åberopande av detaljplanekravet. Av den allmänna principen om proportionalitet (jfr RÅ 1996 ref. 44) får emellertid anses följa att det förr eller senare – beroende på omständigheterna i det enskilda fallet – inträder en skyldighet för kommunen att pröva den sökta åtgärden på ett sådant sätt att sökanden får besked om kommunens ställningstagande till åtgärden i fråga.

I det nu aktuella fallet är fråga om nybyggnad av ett enbostadshus i ett område med högt bebyggelsetryck. Förhållandena är alltså sådana att kommunen i och för sig får anses ha haft fog för att hävda att det krävs detaljplan innan slutlig ställning tas till J.E:s begäran. Detta har kommunen också – enligt obestridd uppgift från J.E. – hävdat ända sedan mitten av 1960-talet. Trots detta har något planläggningsarbete ännu inte påbörjats och det finns heller inte några konkreta planer på att så ska ske. Mot den bakgrunden har nämnden inte haft rätt att avslå J.E:s ansökan om förhandsbesked med enbart den motiveringen att fastigheten ska detaljplaneläggas. Överklagandet ska därför avslås.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredraget 2010-08-25, föredragande Lindeberg, målnummer 5069-08